III SA/Gd 720/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Maja Pietrasik Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Słupsku na uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 28 czerwca 2023 r. Nr LX/877/23 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Słupsku oraz zasad zwrotu kosztów podróży przysługujących radnym Rady Miejskiej w Słupsku stwierdza nieważność § 1, § 2, § 3, § 4, § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Słupsku (dalej: "Rada Miejska"), działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.), w dniu 28 czerwca 2023 r. podjęła uchwałę nr LX/877/23 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Słupsku oraz zasad zwrotu kosztów podróży przysługujących radnym Rady Miejskiej w Słupsku. Uchwała w § 7 stanowiła, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Wojewoda Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 sierpnia 2023 r. stwierdził nieważność § 7 ww. uchwały. Organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej: "u.o.a.n."), gdyż nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie przepisem wewnętrznym. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze nie została wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Prokurator Okręgowy w Słupsku w dniu 14 listopada 2023 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 czerwca 2023 r. w brzmieniu po rozstrzygnięciu nadzorczym , żądając stwierdzenia jej nieważności w związku z naruszeniem art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skarżący wskazał, że stanowisko organu nadzoru jest sprzeczne z orzecznictwem sądów administracyjnych, w świetle którego uchwały rad gmin regulujące kwestie ustalania diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych są aktami prawa miejscowego, w związku z czym podlegają obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający publikacji na podstawie przepisów u.o.a.n. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub uznanie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe wskazując, że zaskarżona uchwała utraciła moc w związku z jej uchyleniem przez uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 października 2023 r. nr LXIV/918/23 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Słupsku oraz zasad zwrotu kosztów podróży przysługujących radnym Rady Miejskiej w Słupsku. W § 7 ust. 1 tej uchwały postanowiono, że traci moc uchwała nr LX/877/23 z dnia 28 czerwca 2023 r. § 9 stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego (ogłoszono ją w Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 9 listopada 2023 r. , poz. 4842). Uchwała ta obowiązuje od dnia 24 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1268/22 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego. Sąd podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19 i z 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16; wyroku WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 1701/15, dostępne jw.), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości , że przedmiotowa uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. W kontekście powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zawierać postanowienia o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wynika to z treści art. 2 ust.1 "u.o.a.n.", który stanowi, że ogłoszenie akt normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Co do zasady, zgodnie z art. 4 ust.1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia. Zgodnie natomiast z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Tego rodzaju postanowienia zawarte były w § 7 przedmiotowej uchwały, który jednak został uznany za nieważny opisanym powyżej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Pomorskiego. Na skutek powyższego zaskarżona uchwała nie zawiera obligatoryjnych przepisów dotyczących jej wejścia w życie. Zgodnie bowiem z § 14 ust.1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"( tj. z Dz.U z 2016 r., poz.283, dalej jako "rozporządzenie"), ustawa zawiera: 1) tytuł; 2) przepisy merytoryczne; 3) przepisy o wejściu ustawy w życie. Ponadto, zgodnie z § 43 rozporządzenia, w ustawie zamieszcza się przepis określający termin jej wejścia w życie, chyba że termin ten określają odrębne przepisy ustawy wprowadzającej. W tym kontekście wskazać należy, że przywołane przepisy § 14 i § 43 rozporządzenia , zamieszczone odpowiednio - w dziale I, rozdziale 2 i 6 rozporządzenia, mają zastosowanie – na mocy § 143 rozporządzenia - do projektów aktów prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z § 143 rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Niespełnianie określonych przepisami prawa wymagań dotyczących koniecznych elementów składowych aktu prawa miejscowego sprawia, że przedmiotowa uchwała, w kształcie po stwierdzeniu nieważności jej § 7, istotnie narusza prawo, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Dla powyższej oceny nie ma znaczenia okoliczność, że Rada Miejska w Słupsku podjęła w dniu 25 października 2023 r. uchwałę nr LXIV/918/23 , która m.in. zawiera postanowienia, że zaskarżona uchwała traci moc po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia uchwały z dnia 25 października 2023 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego ( § 7 w zw. z § 9 ). W niniejszej sprawie Sąd, zgodnie z treścią przywołanego powyżej art. 134 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, czyli dokonuje oceny legalności jedynie zaskarżonej skargą uchwały z dnia 28 czerwca 2023 r., nie zaś uchwały z dnia 25 października 2023 r. czy też jakichkolwiek działań organu nadzoru, dotyczących uchwały z dnia 28 czerwca 2023 r. Akt prawny musi zawierać wymagane przepisami prawa elementy składowe. Ponadto prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych, przy czym, w niniejszym przypadku - przepisów § 1 do § 6. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 1, § 2, § 3, § 4, § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały.