III SA/Gd 725/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 24 kwietnia 2014 r. nr [...]. Decyzją z dnia 27 grudnia 2010 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na podstawie art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 24 ust. 4 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) przyznano W. R. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w wysokości 153 zł miesięcznie poczynając od grudnia 2010 r. W dniu 31 marca 2014 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynęła informacja z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w [...], Inspektoratu w [...], stwierdzająca, że W. R. od dnia 1 października 2012 r. pobiera dodatek pielęgnacyjny. Decyzją z dnia 24 kwietnia 2014 r., nr [...] Burmistrz [...] uchylił od dnia 1 października 2012 r. decyzję z dnia 27 grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej wydanej decyzji wskazano art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 6, art. 20, art. 24, art. 25 i art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W dniu 31 marca 2014 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynęła zaś informacja z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdzająca, że W. R. od dnia 1 października 2012 r. pobiera dodatek pielęgnacyjny. W związku z ww. okolicznościami zaszła konieczność uchylenia decyzji ustalającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W odwołaniu od ww. decyzji W. R. oświadczyła, że nie była świadoma, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Podała, że dodatek pielęgnacyjny otrzymuje od 1 października 2012 r., ale nikt nie pouczył jej, że te świadczenia się wykluczają. Ponadto podniosła, że jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną i z trudnością porusza się w gąszczu przepisów prawnych. Zdaniem odwołującej warunkiem uznania, że dana osoba pobrała nienależne świadczenie i jest zobowiązana do jego zwrotu jest ustalenie, że została pouczona w sposób jasny i zrozumiały. Aby pouczenie takie mogło skutkować w przyszłości musi być zindywidualizowane i skonkretyzowane. Winno ono być dostępne dla strony w każdym czasie, dlatego też powinno być zamieszczone nie tylko we wniosku, ale również w decyzji. Decyzją z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]: - w pkt 1 uchyliło ww. decyzję organu pierwszej instancji z dnia 24 kwietnia 2014 r. w całości; - w pkt 2 orzekło o uchyleniu decyzji z dnia 27 grudnia 2010 r. w części przyznającej W. R. świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 października 2012 r.; - w pkt 3 odmówiło przyznania tego świadczenia w okresie od dnia 1 października 2012 r. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy przywołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 6, art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r., nr 205, poz. 1212). W uzasadnieniu wydanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało na dotychczasowy przebieg postępowania i zgromadzony materiał w sprawie. Kolegium podniosło, że w realiach rozpatrywanej sprawy koniecznym stało się uchylenie decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 października 2012 r. Od tej daty strona jest bowiem osobą uprawnioną do pobierania dodatku pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, że strona pobierała równocześnie ww. świadczenia. Ponadto strona, występując z wnioskiem o zasiłek pielęgnacyjny, została pouczona, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium (które w tej materii odwołało się do poglądu zaprezentowanego przez Stanisława Niteckiego w Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 213/09) uchylenie decyzji z powodu pobrania nienależnego świadczenia musi mieć konsekwencje od momentu zaistnienia przesłanki uzasadniającej podjęcie takiego rozstrzygnięcia ponieważ taka decyzja będzie stanowiła podstawę domagania się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Organ zacytował również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po1271/13, w którym wskazano na konstytutywny charakter przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze na ww. decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi wskazała m.in. iż nie była świadoma, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, tym samym nie działała w złej wierze; nie została o tym pouczona w sposób jasny i zrozumiały; jest osobą w podeszłym wieku i schorowaną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt [...] uchylająca decyzję Burmistrza [...] z dnia 24 kwietnia 2014 r., nr [...] w całości i orzekająca o uchyleniu decyzji Burmistrza [...] z dnia 27 grudnia 2010 r., nr [...] w części przyznającej W. R. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł miesięcznie w okres od 1 października 2012 r., odmawiająca z dniem 1 października 2012 r. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Skarga podlega uwzględnieniu. Decyzje administracyjne obu instancji nie mogą się ostać, bowiem przy ich wydaniu doszło do naruszenie przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zapadłych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), zwanej dalej "ustawą. Prawidłowo organ drugiej instancji zauważył, że w myśl art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r., nr 205, poz. 1212), obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r., sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Na wstępie trzeba wskazać, że w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że "prawidłową podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych na co wskazano zarówno w podstawie samej decyzji jak i w jej uzasadnieniu". Rzeczywiście organy obu instancji przywołały zarówno w podstawie prawnej, jak i w uzasadnieniach art. 16 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Jednak przepis ten nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej stronie prawo do świadczeń rodzinnych. Organ pierwszej instancji w podstawie prawnej i w uzasadnieniu swojej decyzji jednoznacznie wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 32 ust. 1 i 2 ustawy, natomiast organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę nie przywołał ww. przepisu ani w podstawie prawnej ani w uzasadnieniu decyzji. Organ ten wskazał jedynie na przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy w podstawie prawnej, zaś w uzasadnieniu nawiązał do art. 30 ust. 1 ustawy. Tym samym jest trudno jest uznać, aby organy rozstrzygały na tej samej podstawie prawnej. Przechodząc dalej, to zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy nie wyjaśnia znaczenia użytego w nim pojęcia nienależnego pobrania świadczenia. Pojęcie to zdefiniowane jest bowiem w art. 30 ust. 2 ustawy, który zawiera cztery odrębne jednostki redakcyjne (punkty), określające niezależne od siebie przesłanki uznania świadczenia za nienależne. Jeśli organ administracji zamierza uznać określone świadczenie za nienależne, jego obowiązkiem jest wskazanie w decyzji, z którego z punktów art. 30 ust. 2 ustawy ta nienależność wynika, czego w niniejszej sprawie organ I instancji nie uczynił (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. I OSK 1208/09, LEX nr 591223, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1501/08, LEX nr 554913). Tym samym doszło do istotnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczącego uzasadnienia prawnego decyzji administracyjnej i nakładającego na organ administracji obowiązek przytoczenia stosowanych przepisów prawa i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Mimo też wskazania przez organ odwoławczy przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to i tak dokonanego rozstrzygnięcia nie można zaakceptować, mając na względzie zebrany w aktach materiał dowodowy. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Przywołać należy w tym miejscu argumentację prawną powołaną przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 640/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl) na tle podobnie brzmiących unormowań ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu tego wyroku odnoszącego się do sytuacji uznania za nienależne świadczeń pielęgnacyjnych pobranych w okresie, gdy skarżącej przyznano emeryturę z datą wsteczną wskazano, że "...skarżąca nie mogła poinformować organu wypłacającego świadczenia rodzinne o przyznaniu jej emerytury wcześniej, niż uprawomocniła się decyzja ZUS... Dopiero od tego momentu można rozważać, czy z uwagi na przyznanie skarżącej emerytury świadczenia pobrane przez nią można uznać za pobrane nienależnie. Nie ma przy tym znaczenia, że decyzja ZUS ... przyznała skarżącej emeryturę za okres wcześniejszy". Stanowisko powyższe należy uznać za całkowicie trafne. Okolicznością wykluczającą, zdaniem organów, możliwość pobierania przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego był fakt przyznania skarżącej przez organ emerytalny dodatku pielęgnacyjnego. Dlatego z dniem 1 października 2012 r. straciła ona uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego stosownie do unormowania art. 16 ust. 6 ustawy. Przepis w tym zakresie jest jednoznaczny i nie zezwala na pobieranie jednocześnie dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego. O ustaleniu prawa do dodatku pielęgnacyjnego można mówić jednakże dopiero w przypadku wydania prawomocnej decyzji o przyznaniu tego świadczenia. Z akt sprawy nie wynika czy taka decyzja została faktycznie wydana, a jeśli tak to kiedy została doręczona skarżącej i stała się prawomocna. Organy administracji nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, poprzestając na informacji z ZUS, dotyczącej daty od której przysługuje skarżącej świadczenie. Wskazać należy, że zgodnie z art.118 ust. 7 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. 2013 r., poz. 1440 ze zm.) od decyzji organu rentowego przysługują osobie zainteresowanej środki odwoławcze określone w odrębnych przepisach. Takimi odrębnymi przepisami są przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.), który w art. 477 z ind. 9 § 1 stanowi, że odwołania od decyzji organów rentowych wnosi się na piśmie do organu, który wydał decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez ten organ, w terminie miesiąca od doręczenia odpisu decyzji. Zatem dopiero od daty uprawomocnienia się decyzji w przedmiocie dodatku pielęgnacyjnego można by mówić o obciążającym stronę obowiązku poinformowania o niej organu przyznającego zasiłek pielęgnacyjny. Nadto z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika, że skarżąca jedynie podpisała w dniu 23 grudnia 2010 r. zawarte we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oświadczenie, że "osoba, której wniosek dotyczy, nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego", co zważywszy na datę złożonego oświadczenia było zgodne z prawdą. Co prawda w pouczeniu we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 23 grudnia 2010 r. znajduje się stwierdzenie, że "zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r., poz. 1440 ze zm.)", jednakże do organu należy ocena czy skarżąca została pouczona o braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego od momentu stwierdzenia uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. Należy tu wskazać na wyrażany w orzecznictwie pogląd, że pouczenia zamieszczane standartowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za należyte (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1701/12, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Świadczenia rodzinne kierowane są do różnych osób, w różnym wieku, o różnym stopniu sprawności fizycznej i psychicznej i zróżnicowanym poziomie rozwoju intelektualnego oraz niejednakowych zdolnościach percepcyjnych. Pouczenia, które są do nich kierowane, powinny być zatem zindywidualizowane i zrozumiałe dla konkretnego świadczeniobiorcy. Pouczenie powinno być zawarte bezpośrednio w treści decyzji ustalającej prawo do świadczenia albo w odrębnej ulotce wydawanej stronie za potwierdzeniem odbioru, czyli w takiej formie, która umożliwia świadczeniobiorcy bezpośredni, wielokrotny dostęp do treści pouczenia. Pouczenie dotyczy bowiem zmian w stanie faktycznym w stosunku do stanu istniejącego w dacie przyznania świadczenia. Pobierający świadczenie musi mieć zatem pełną możliwość skonfrontowania zmian, jakie zaszły w jego przypadku, z treścią pouczenia. Dopiero wówczas można uznać, że osoba pobierająca świadczenie została prawidłowo pouczona, ma świadomość i zrozumienie pojęcia nienależnie pobranego świadczenia oraz skutków i przyczyn, a także możliwości powstania takiej sytuacji. Nie można też uznać za wystarczające złożenie jedynie przez stronę podpisu pod formularzem, który znajduje się w aktach administracyjnych, gdyż w takiej sytuacji świadczeniobiorca nie ma możliwości skonfrontowania zmian, jakie zaszły w jego przypadku, z treścią pouczenia (zob. wyżej przywołany wyrok NSA). W reasumpcji stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w postaci nie tylko wymienionego powyżej art.107 § 3 k.p.a. lecz także art. 7, 77 i 80 k.p.a. - nakazujących organom administracji wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Naruszenia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. Rzeczą organów prowadzących postępowanie będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozstrzygnięcie decyzją kwestii nienależności pobieranego przez skarżącą świadczenia i w przypadku oparcia decyzji na art. 32 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalenie, czy i kiedy została wydana decyzja przyznająca skarżącej dodatek pielęgnacyjny oraz kiedy stała się prawomocna. Są to bowiem okoliczności istotne z punktu widzenia stosowania powołanych przepisów.