III SA/Gd 756/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 31 sierpnia 2011 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust. 1, § 3 ust. 3 i ust. 4 pkt e i f oraz § 5 ust. 1 zdanie trzecie załącznika do zaskarżonej uchwały. W dniu 30 sierpnia 2011 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz warunków jego funkcjonowania. W podstawie prawej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej powoływanej jako "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm. - dalej powoływanej jako "u.p.p.r."). W załączniku do uchwały określono tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz warunków jego funkcjonowania. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w K., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części - w zakresie § 2 ust. 1, § 3 ust. 3, ust. 4 pkt e i f oraz § 5 ust. 1 zdanie trzecie załącznika do uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w zw. z § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283, zwanego dalej - "rozporządzeniem w sprawie zasad techniki prawodawczej"), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały składu personalnego Zespołu Interdyscyplinarnego, modyfikując go w odniesieniu do brzmienia art. 9a ust. 3 i ust. 4 u.p.p.r., podczas gdy skład ten wynika wprost z przepisów ustawy i ma charakter obligatoryjny oraz wskazanie ilości osób - po jednej z każdego z wymienionych podmiotów podczas gdy nie ma podstaw prawnych do wskazania ilości osób biorących udział w zespole interdyscyplinarnym; 2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 9c ust. 3 u.p.p.r. w zw. z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 3 ust. 3 załącznika do uchwały że każdy członek Zespołu przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie, o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole, co stanowi naruszenie ww. ustawy, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną; 3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 9a ust. 2 i 15 u.p.p.r. w zw. z § 115 i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 ust. 4 pkt e i f załącznika do uchwały, że przesłanką uzasadniającą odwołanie członka zespołu stanowi uzasadnione podejrzenie naruszenia zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym albo inny uzasadnione przypadek, podczas gdy ww. ustawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do określania materialnoprawnych przesłanek odwołania członków Zespołu; 4. art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na członków Zespołu Interdyscyplinarnego obowiązku uczestnictwa w jego pracach. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że § 2 ust. 1 załącznika do uchwały stanowi, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej; 2) Urzędu Miejskiego w K.; 3) Centrum Pomocy Rodzinie; 4) Komendy Powiatowej Policji w K.; 5) Zespołu Kuratorów Sądowych w Sądzie Rejonowym w K.; 6) Organizacji pozarządowych, mających w ramach zadań statutowych problematykę rodzinną; w ilości 1 osoby z podmiotów wymienionych w punktach 1 do 6. W § 3 ust. 3 załącznika do uchwały wskazano, że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie, o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. W § 3 ust. 4 pkt e i f załącznika do uchwały zawarto zapis, że Burmistrz odwołuje członka Zespołu Interdyscyplinarnego przed upływem kadencji w drodze zarządzenia w sytuacji uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym lub w innych uzasadnionych przypadkach. § 5 ust. 1 zdanie trzecie stanowi natomiast, że uczestnictwo w posiedzeniach Zespołu Interdyscyplinarnego jest obowiązkowe. Zdaniem Prokuratora art. 9a pkt 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej do modyfikacji jej składu czy określenia ilości przedstawicieli ww. podmiotów. O składzie Zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.), a wobec tego § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały określający zespołu interdyscyplinarnego w sposób odmienny niż przepis, jest sprzeczny z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej. Jako niezgodne z prawem należy także ocenić postanowienia § 3 ust. 3 załącznika do uchwały. Postanowienia te stanowią modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r. zgodnie z którym przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści ściśle wskazanej w tym przepisie. Zatem brak jest podstaw, aby uznać, że zapis § 3 ust. 3 załącznika do uchwały ma charakter uszczegóławiający. Stanowisko takie wyrażone zostało wprost w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Ponadto, art. 9a ust. 2 u.p.p.r. nie upoważnia organu gminy (wójta, burmistrza) do określania materialnoprawnych przesłanek odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego. Określenie przesłanki odwołania członka Zespołu wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków Zespołu Interdyscyplinarnego. Zważyć bowiem trzeba, że ustawodawca nie upoważnił Rady do określenia wymagań wobec członków Zespołu Interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Należy zatem stwierdzić, że uregulowanie zawarte w § 3 ust. 4 pkt e i f załącznika do zaskarżonej uchwały nie mieści się w ramach przekazanego Radzie Miejskiej upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa. Jako niezgodny z prawem w stopniu rażącym należy także ocenić zapis znajdujący się w § 5 ust. 1 zdanie trzecie załącznika do uchwały, zgodnie z którym uczestnictwo w spotkaniach Zespołu jest obowiązkowe. Nałożenie na członków Zespołu, w istocie bezwzględnego, obowiązku uczestniczenia w pracach Zespołu, nie mieści się bowiem w granicach upoważnienia organu do określenia "warunków funkcjonowania zespołu", które odnoszą się do kwestii organizacyjnych. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) stanowi, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także kuratorzy sądowi czy przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przechodząc do zarzutów skargi należy zauważyć, że 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazywania podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, jak też minimalnej ich liczby. O składzie bowiem Zespołu stanowi niewątpliwie sama ustawa (art. 9a ust. 3 - 5 oraz ust. 11 - 12 u.p.p.r.), a wobec tego zakwestionowane przez Prokuratora zapisy zawarte w uchwale są sprzeczne z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie i modyfikację delegacji ustawowej. W związku z powyższym zarzuty dotyczące § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały uznać należy za uzasadnione. Stosownie do treści art. 9c ust. 3 u.p.p.r., przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym". W ocenie Prokuratora § 3 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem, gdyż ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie dopuszcza również inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną. Sąd doszedł do wniosku, że § 3 ust. 3 załącznika do uchwały stanowi w istocie niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Zauważyć należy, że przepisy ustawy nie ograniczają formy wspomnianego oświadczenia jedynie do formy pisemnej. Nie można zatem wykluczyć, że przedmiotowe oświadczenie może zostać złożone także w formie ustnej. Takie ustne oświadczenie może z kolei zostać zaprotokołowane. Przechodząc dalej, do brzmienia § 3 ust. 4 pkt e i f załącznika do zaskarżonej uchwały wskazać należy, że regulacja ta przewiduje możliwość odwołania członka Zespołu przez wójta gminy w każdym czasie, w szczególności w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji działania w zespole interdyscyplinarnym. W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut sprzeczności tej regulacji z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 115 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez niedopuszczalne określenie w treści uchwały materialnoprawnej przesłanki odwołania członka Zespołu. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie stanowi podstawy uzasadniającej wprowadzenie określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przepisie ustawowym. Kierując się cytowanym upoważnieniem rada gminy winna określić m.in. tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu. Rada nie została zaś upoważniona przez ustawodawcę do kreślenia wymagań wobec członków Zespołu Interdyscyplinarnego, ani przesłanek określających przypadki odwołania członka Zespołu (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 102/19; dostępne jak wyżej). Przepis art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków tego Zespołu, natomiast nie upoważnia organu gminy do określania przesłanek odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego. Wobec tego regulacja § 3 ust. 4 pkt e i f załącznika do zaskarżonej uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co przyznał sam organ w odpowiedzi na skargę. W końcu za niezgodne z prawem uznać należy te regulacje załącznika do zaskarżonej uchwały, które określają bezwzględny obowiązek uczestnictwa członka zespołu w posiedzeniach Zespołu (§ 5 ust. 1 zdanie trzecie). W ocenie Sądu regulacja ta nie mieści się w granicach ustawowego upoważnienia do określenia "warunków funkcjonowania zespołu". Nadmienić dodatkowo można, że powyższy przepis uchwały jest wadliwy również dlatego, że nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od obowiązku, którego spełnienie może być niemożliwe z powodów obiektywnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 675/19; dostępny jak wyżej). Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że Rada Miejska stanowiąc zaskarżone przez Prokuratora regulacje dopuściła się istotnego naruszenia prawa, co czyni wniesioną skargę zasadną. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 ust. 1, § 3 ust. 3, ust. 4 pkt e i f oraz § 5 ust. 1 zdanie trzecie załącznika do zaskarżonej uchwały.