III SA/Gd 771/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 22 października 2010 r. nr [...] w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 22 października 2010 r. nr [...] Rada Gminy P., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz.1362 z późn. zm.) art. 9a ust. 15 ustawy z dnia z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j.: Dz. U. nr 180, poz. 1493 ze zm. – dalej jako "ustawa") oraz uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych na lata 2006-2020 określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Skargę wniósł Prokurator Rejonowy w C., określając jako przedmiot zaskarżenia "uchwałę nr [...] z dnia 10 listopada 2010r. w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w P". Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości z uwagi na nieopublikowanie jej w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym co stanowi naruszenie art. 42 Ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2019 r, poz. 1461). Uchwała powinna być bowiem ogłoszona jako akt prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. uznała skargę za zasadną i wniosła o umorzenie postępowania. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała została uchylona na skutek podjęcia nowej uchwały z dnia 29 października 2019 r. nr [...], w której wskazano, że wejdzie w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Na wezwanie sądu do wskazania, czy przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy P. z dnia 22 października 2010 r. nr [...] w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w P. czy uchwała Rady Gminy P. z dnia 10 listopada 20101r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały z dnia 22 października 2010 r. nr [...] – Prokurator pismem datowany dnia 10 grudnia 2019r. poinformował, że przedmiotem jego skargi jest uchwała Rady Gminy P. z dnia 22 października 2010 r. nr [...] w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) stanowi, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11). Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Uchwała taka, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Z kolei art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.gov.pl). Za w pełni dopuszczalne należy uznać sprecyzowanie skargi przez stronę skarżącą w sytuacji, gdy o popełnionym błędzie w określeniu jej przedmiotu świadczyła rozbieżność między tytułem, numerem i datą zaskarżonej uchwały wskazanymi w skardze. Dlatego też sąd uznał za przedmiot zaskarżenia, zgodnie z wolą skarżącego, uchwałę Rady Gminy P. z dnia 22 października 2010 r. nr [...] w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w P. a nie uchwałę zmieniającą tę uchwałę z 10 listopada 2010r. Wobec powyższych okoliczności należy przyznać rację skarżącemu, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (lub w dłuższym terminie). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2011 r. i nie przewiduje publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Niewykonanie przez Radę Gminy P. obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem narusza art. 7, art. 88 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Naruszenie to, konkretyzujące się w braku publikacji zaskarżonej uchwały, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. Podkreślić jednocześnie trzeba, iż utrata mocy obowiązującej przez zaskarżoną uchwałę przed rozpoznaniem skargi nie czyniła zbędnym ani niedopuszczalnym wydania przez Sąd wyroku na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. Skutki prawne uchylenia, czy też zmiany przepisów prawa miejscowego różnią się bowiem od skutków stwierdzenia ich nieważności. Stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego wywiera skutek prawny z mocą wsteczną od daty ich wejścia w życie i powoduje, że przepis ten uznany jest za nieważny od samego początku. W następstwie zaś uchylenia, czy zmiany przepisu przez prawodawcę, dany przepis traci moc prawną dopiero z dniem wejścia w życie nowych regulacji. Wadliwe przepisy zaskarżonej uchwały funkcjonowały w obrocie prawnym przez 9 lat, wywołując określone skutki prawne. Ich eliminacja stanie się możliwa dopiero po prawomocnym stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.