III SA/Gd 772/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 6 pkt 3 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały. W dniu 24 kwietnia 2019 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w C. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W podstawie prawej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej powoływanej jako "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm. - dalej powoływanej jako "u.p.p.r."). W załączniku do uchwały określono trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w C. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w K., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części - w zakresie § 6 pkt 3 i 5 załącznika do uchwały. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest przepisu art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 9a ust. 2 i 15 u.p.p.r. w zw. z § 115 i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 6 pkt 3 i 5 załącznika do uchwały, że przesłanką uzasadniającą odwołanie członka zespołu jest niewykonywanie lub nienależyte wykonywanie obowiązków członka zespołu, w tym ponad 50 % nieusprawiedliwionych nieobecności w posiedzeniach zespołu, a także zakończenie stosunku służbowego lub utrata uprawnień, z którymi wiązał się udział w zespole, podczas gdy ww. ustawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do określania materialnoprawnych przesłanek odwołania członków zespołu. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że stosownie do treści § 6 załącznika do uchwały członek Zespołu może zostać odwołany przez Wójta Gminy przed upływem kadencji w przypadku: 1. rezygnacji z członkostwa; 2. wniosku podmiotu, którego jest przedstawicielem; 3. niewykonywania lub nienależytego wykonywania obowiązków członka Zespołu, w tym ponad 50% nieusprawiedliwionych nieobecności w posiedzeniach Zespołu; 4. wniosku Przewodniczącego Zespołu; 5. zakończenia stosunku służbowego lub utrata uprawnień, z którymi wiązał się udział w Zespole. Tymczasem art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków Zespołu Interdyscyplinarnego. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy (wójta) do określania materialnoprawnych przesłanek odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego. Wobec tego § 6 pkt 3 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazujący dwie przesłanki do odwołania członków zespołu jest niezgodny art. 9a ust. 2 i ust. 15 u.p.p.r., gdyż wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków Zespołu Interdyscyplinarnego. Zważyć bowiem trzeba, że ustawodawca nie upoważnił Rady do określenia wymagań wobec członków Zespołu Interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków Zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie precyzuje, co należy rozumień pod sformułowaniem "szczególne warunki funkcjonowania", jednak zasadnym jest przyjęcie, że chodzi o określenie w jaki sposób Zespół będzie pracował, jak również jakie są pozytywne i negatywne przesłanki uznania, że praca Zespołu toczy się prawidłowo. Rada przez wprowadzenie kwestionowanych zapisów zmierzała jedynie doprecyzować określone w ustawie zasady funkcjonowania Zespołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) stanowi, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., wydany sprawie sygn. akt I OSK 1922/11 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także kuratorzy sądowi czy przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przechodząc do brzmienia § 6 pkt 3 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazać należy, że regulacje te przewidują możliwość odwołania członka zespołu przez wójta gminy w każdym czasie, w przypadku niewykonywania lub nienależytego wykonywania obowiązków członka Zespołu, w tym ponad 50% nieusprawiedliwionych nieobecności w posiedzeniach Zespołu (pkt 3) oraz zakończenia stosunku służbowego lub utrata uprawnień, z którymi wiązał się udział w Zespole (pkt 5). Niewątpliwe powyższa regulacja stanowi materialnoprawne przesłanki odwołania członka Zespołu. W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut sprzeczności tej regulacji z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 115 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez niedopuszczalne określenie w treści uchwały materialnoprawnej przesłanki odwołania członka Zespołu. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie stanowi podstawy uzasadniającej wprowadzenie określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przepisie ustawowym. Kierując się cytowanym upoważnieniem rada gminy winna określić m.in. tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu. Rada nie została zaś upoważniona przez ustawodawcę do określenia wymagań wobec członków Zespołu Interdyscyplinarnego, ani przesłanek określających przypadki odwołania członka Zespołu (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 102/19; dostępne jak wyżej). Przepis art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków tego Zespołu, natomiast nie upoważnia organu gminy (wójta) do określania przesłanek odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego. Wobec tego regulacja § 6 pkt 3 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Tym samy należy uznać zarzuty Prokuratora za w pełni uzasadnione. Sąd nie podziela też poglądu wyrażonego przez organ w odpowiedzi na skargę, że kwestionowane przepisy prawa miejscowego określają jedynie warunki funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego. Określają one bowiem wyraźnie materialnoprawne przesłanki odwołania członka Zespołu, do czego Rada nie została upoważniona w delegacji ustawowej. W związku z powyższym należy uznać, że Rada Gminy stanowiąc zaskarżone przez Prokuratora regulacje dopuściła się istotnego naruszenia prawa, co czyni wniesioną skargę zasadną. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku , działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 6 pkt 3 i pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały.