III SA/Gd 773/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 30 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Decyzją z dnia 27 maja 2014r. nr [...] Wójt Gminy, działając m.in. na podstawie art. 8 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2013r. Nr 182 ze zm.), odmówił A. D. – działającemu przez opiekuna prawnego H. D. – przyznania pomocy w formie zasiłku stałego. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że wnioskodawca nie spełnia kryterium dochodowego. Miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi 841,67 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej, wynoszące 456 zł na osobę w rodzinie. Ponadto wnioskodawca jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, zaś z uwagi na stan zdrowia jest też całkowicie niezdolny do wykonywania czynności życiowych czy podejmowania samodzielnych decyzji. A. D. jest całkowicie ubezwłasnowolniony i ma ustanowionego opiekuna prawnego w osobie jego matki H. D., z którą wspólnie zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. W następstwie odwołania H. D. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 czerwca 2014r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy przywołał art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856), art. 17 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 37 w zw. z art. 8 ustawy o pomocy społecznej w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012r., poz. 823). Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy, powołując się na ustalenia dokonane w toku postępowania stwierdził, że A. D. zamieszkuje wraz z matką, z którą prowadzi wspólne, 2-osobowe gospodarstwo domowe. Łączny dochód rodziny wynosi 1683,34 zł, na który składa się emerytura matki H. D. (1506,88 zł), zasiłek pielęgnacyjny (153 zł) i dodatek mieszkaniowy (23,46 zł). Miesięczny dochód na osobę stanowi kwotę 841,67 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania zasiłku stałego. Dalej organ wskazał, że A. D. bezspornie jest osobą zdaną na wyłączną opiekę matki. Jest osobą sparaliżowaną leżącą, nie ma z nim kontaktu, jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Odnosząc się do regulacji art. 6 pkt 10 i 14 ustawy o pomocy społecznej organ podał, że w sprawie nie można było przyjąć, że A. D. jest na własnym utrzymaniu i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Pozostaje bowiem pod opieką matki. Mieszka z nią i jest na jej utrzymaniu. Dlatego, przy ustalaniu kryterium dochodowego, należało przyjąć dochód na osobę w rodzinie. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w tym zakresie przez organ pierwszej instancji było prawidłowe. W skardze na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. D. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, ewentualnie zmianę decyzji Kolegium i przyznanie mu zasiłku stałego od czerwca 2014r. Orzeczeniu zarzucono naruszenie: – art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez: niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie przyznania zasiłku stałego; niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego z dnia 12 maja 2014 r. w sposób pobieżny i wadliwy, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu stanowiska opiekuna prawnego skarżącego: H. D. wskazującej, że skarżący prowadził dotychczas samodzielnie gospodarstwo domowe, a obecne ograniczenie w tym zakresie wynika z braku środków, za które skarżący mógłby się utrzymać i prowadzić samodzielne gospodarstwo domowe; – art. 37 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 155 § 1 k.c. w zw. z art. 175 k.c., poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że emerytura opiekuna prawnego w całości wlicza się do kwoty bazowej stanowiącej podstawę ustalenia kryterium dochodowego przy przyznaniu zasiłku stałego skarżącemu. Skarżący twierdził, że po wypadku któremu uległ w 2004r., pozostaje pod opieką opiekuna prawnego z uwagi na brak środków finansowych. W chwili obecnej nie osiąga żadnego przychodu, poza zasiłkiem pielęgnacyjnym. Zarzucił, że przeprowadzony tendencyjnie i pobieżnie wywiad środowiskowy, nie uwzględnił tego, że do dnia wypadku był osobą samodzielną. W jego ocenie przychód jego opiekuna prawnego - czyli matki, nie powinien być wliczany do kwoty bazowej stanowiącej podstawę przyznania zasiłku stałego. Jest to bowiem jej majątek odrębny i nie ma podstaw by traktować go jako źródło utrzymania skarżącego. Ponadto ustał obowiązek alimentacyjny matki wobec dorosłego syna i matka nie ma obowiązku utrzymywania go i łożenia na jego potrzeby. Dalej skarżący podniósł, że organ drugiej instancji wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i powtórzył przepisy ustawy bez wnikliwego rozważenia okoliczności faktycznych, które zostały błędnie ustalone w wywiadzie środowiskowym. Zdaniem skarżącego z faktu wspólnego zamieszkiwania i dzielenia pomieszczeń nie można wywieść, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo z opiekunem prawnym. Co więcej wliczenie emerytury matki do kwoty bazowej stanowiącej podstawę ustalenia kryterium dochodowego w sposób krzywdzący ingeruje w sytuację finansową opiekuna prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z kolei w myśl art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Jak wynika z powyższego przyznanie świadczenia w formie zasiłku stałego jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia kilku przesłanek, do których należą: pełnoletniość osoby ubiegającej się o zasiłek, niezdolność do pracy z powodu wieku lub całkowita niezdolność do pracy (spowodowana niepełnosprawnością) oraz uzyskiwanie dochodu nieprzekraczajacego kryterium dochodowego, które określone zostało rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012r., poz. 823) i w odniesieniu do osób pozostających w rodzinie wynosi 456,00 zł. Zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W kontrolowanej sprawie organy odmówiły skarżącemu przyznania zasiłku stałego wskutek ustalenia, że jest on osobą pełnoletnią, niepełnosprawną oraz pozostającą w rodzinie, której dochód w przeliczeniu na osobę przekracza kryterium ustawowe. Organ ustalił bowiem, że na dochody rodziny skarżącego składa się emerytura matki w wysokości 1506,88 zł, przysługujący mu zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł i dodatek mieszkaniowy 23,46 zł, czyli łącznie miesięczny dochód rodziny wynosi 1683,34 zł co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 841,67 zł. W ocenie sądu, powyższe ustalenia dotyczące wysokości dochodów w rodzinie skarżącego uznać należy za prawidłowe. Zaistniały pomiędzy stronami spór dotyczy ustalenia, czy skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, czy też prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką - a w konsekwencji czy organy zasadnie odmówiły przyznania prawa do zasiłku z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania zasiłku stałego. Skarżący w odwołaniu, jak również w skardze, konsekwentnie podtrzymuje stanowisko, że jest osobą samotnie gospodarującą i spełnia kryterium dochodowe zakreślone w ustawie o pomocy społecznej dla tej kategorii osób. Zarzuca jednocześnie, że przyjęta w zaskarżonej decyzji teza o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego z matką ma charakter dowolny i wbrew twierdzeniom organów nie wynika jednoznacznie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z treści cytowanych wyżej przepisów ustawy wynika, że przyznanie zasiłku stałego jest uzależnione od spełniania przez stronę określonego kryterium dochodowego, przy czym wysokość kryteriów dochodowych jest uzależniona od ich rodzajów. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej stosuje się, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania zostanie ustalone, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia gospodaruje samotnie. W dacie wydania decyzji wynosiło ono 542 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Jeżeli zaś poczynione zostaną ustalenia, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia funkcjonuje w rodzinie, wówczas kryterium dochodowe wynosi 456 zł (art. 8 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy). Z powyższego wynika, że niezwykle istotną okolicznością faktyczną, która winna zostać prawidłowo ustalona w toku postępowania w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego, jest sposób w jaki wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe. W tym zakresie podstawowe znaczenie mają definicje ustawowe zawarte w ustawie. Zgodnie z art. 6 pkt 10 ustawy użyte w niej określenie osoby samotnie gospodarującej oznacza osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 14 ustawy użyte w niej określenie rodziny oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Oznacza to, że uznanie za rodzinę wymaga udowodnienia faktu nie tylko wspólnego zamieszkiwania, ale również gospodarowania. Przesłanki te muszą być bowiem spełnione łącznie, aby można było mówić o rodzinie w kontekście ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1998 roku, sygn. akt I SA 1997/97, Baza Orzeczeń LEX nr 45807, wydany na gruncie nieobowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej, lecz zachowujący swą aktualność w obecnym stanie prawnym). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 marca 2011 roku, sygn. akt II SA/Lu 71/11 oraz sygn. akt II SA/Lu 81/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczone definicje odwołują się do pojęcia prowadzenia gospodarstwa domowego, czy też gospodarowania (jednoosobowego lub wspólnego). Ustawa nie definiuje, w jaki sposób należy pojęcie to rozumieć. W orzecznictwie wskazuje się, że na potrzeby ustawy o pomocy społecznej pojęcie rodziny nie jest oparte wyłącznie na więzach pokrewieństwa. Bardziej istotne jest tworzenie wspólnoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2008 roku, sygn. akt I OSK 1429/07 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli osoby gospodarują wspólnie, oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. Chodzi więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz konkretnych czynności. Przez wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego rozumie się nie tylko wspólne zamieszkiwanie określonych osób, ale związane z tym zaspokajanie potrzeb życiowych, w tym wzajemną ścisłą współpracę w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu. Zdaniem organów przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające dostarczyło wystarczających dowodów by przyjąć, że skarżący nie prowadzi jednoosobowego gospodarstwa domowego i w ocenie Sądu jest ono prawidłowe. Z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 12 maja 2014r., oświadczenia H. D. z tego samego dnia oraz decyzji o waloryzacji emerytury z dnia 1 marca 2014 r., wynika, że skarżący zamieszkuje wspólnie z matką oraz prowadzi z nią wspólne gospodarstwo domowe. Skarżący wraz z matką razem stale zamieszkuje w jednym mieszkaniu i związane z tym koszty pokrywane są z dochodów matki oraz skarżącego. Skarżący jest osobą niepełnosprawną (sparaliżowaną), wymagającą stałej opieki drugiej osoby i opieka ta sprawowana jest przez matkę, która jest jednocześnie opiekunem prawnym skarżącego. Ponadto skarżący uzyskuje dochód w wysokości 153 zł (zasiłek pielęgnacyjny), co wskazuje na to, że musi korzystać z dochodów swojej matki. To wszystko stoi na przeszkodzie by móc uznać, że skarżący oraz jego matka są osobami prowadzącymi oddzielne gospodarstwa domowe. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że nie ma racji skarżący zarzucając organom naruszenie art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez: niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie przyznania zasiłku stałego. Zdaniem Sądu ustalony przez organy stan faktyczny sprawy jest niesporny, nie kwestionuje go również skarżący. Zarzuca natomiast nieuwzględnienie stanowiska opiekuna prawnego skarżącego: H. D. wskazującej, że skarżący prowadził dotychczas samodzielnie gospodarstwo domowe, a obecne ograniczenie w tym zakresie wynika z braku środków, za które skarżący mógłby się utrzymać i prowadzić samodzielne gospodarstwo domowe. Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że wskazane wyżej okoliczności nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Miarodajną dla ustalenia stanu faktycznego przy ubieganiu się o świadczenie w postaci zasiłku stałego z pomocy społecznej jest bowiem sytuacja z daty złożenia wniosku, a nie sprzed kilku lat, czy też sytuacja hipotetyczna – jak chce tego skarżący. Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego, że organ odwoławczy niedostatecznie wyjaśnił podstawy i przesłanki utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, naruszając tym samym art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, zaś uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W skardze zarzucono również naruszenie art. 37 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z art. 155 § 1 k.c. w zw. z art. 175 k.c. (Sąd uznał, że powołanie się na przepisy Kodeksu cywilnego było omyłką, bowiem z treści skargi wynika, że skarżący miał na myśl przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Art. 155 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm., dalej zwany k.r.o.) stanowi, że opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką; podlega przy tym nadzorowi sądu opiekuńczego. Na mocy art. 175 k.r.o. ww. przepis ma odpowiednie zastosowanie do opieki nad ubezwłasnowolnionym całkowicie. Zdaniem skarżącego organy dokonały błędnej wykładni ww. przepisów oraz art. 37 ustawy polegającej na przyjęciu, że emerytura opiekuna prawnego w całości wlicza się do kwoty bazowej stanowiącej podstawę ustalenia kryterium dochodowego przy przyznaniu zasiłku stałego skarżącemu. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Ponadto w myśl art. 133 § 2 k.r.o., uprawnionym do świadczeń alimentacyjnych (poza dzieckiem, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie – zgodnie z art. 133 § 1 k.r.o.) jest tylko ten, kto znajduje się w niedostatku. Z kolei art. 135 k.r.o. stanowi, że zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego ( § 1). Zgodnie z § 2 tego artykułu wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie albo wobec osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego. Wynika z powyższego, że na matce skarżącego ciąży wynikający z powołanych wyżej przepisów obowiązek alimentacyjny polegający na podejmowaniu czynności mających na celu zaspokojenie potrzeb skarżącego, który, jak wynika akt sprawy, sam nie może się utrzymać, a nadto będąc osobą niepełnosprawną również wymaga pomocy we wszystkich praktycznie czynnościach życia codziennego. Są to więc różnorodne świadczenia jak: dostarczanie środków utrzymania przeznaczonych na wyżywienie, odzież, mieszkanie, leczenie, ale również osobista opieka nad ciężko chorą osobą. Nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że ustał obowiązek alimentacyjny matki wobec niego i nie ma ona obowiązku utrzymywania go i łożenia na jego potrzeby. Tym samym nie można też przyjąć, że dochód jego matki nie powinien być wliczany do kwoty bazowej stanowiącej podstawę przyznania zasiłku stałego. Okoliczność, że matka jest jednocześnie opiekunem prawnym skarżącego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem skarżącego łączą matką więzy pokrewieństwa w linii prostej. Mając na uwadze stan sprawy organy prawidłowo przyjęły, że skarżący wraz z matką stanowią rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy. Reasumując - w ocenie Sądu organy obydwu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych znając dokładnie sytuację życiową skarżącego (w następstwie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez organ I instancji – art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej), i prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami k.p.a. Nadto organy orzekające w sprawie prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy o pomocy społecznej. W tym stanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę.