III SA/Gd 779/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 2 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy oddala skargę. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2019 r., nr [...], Starosta odmówił T. P. wydania prawa jazdy kategorii C, CE. Organ I instancji wskazał, że Sąd Rejonowy prawomocnym wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...[ orzekł wobec T. P. zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, z wyjątkiem pojazdów, do prowadzenia których upoważnia prawo jazdy kategorii C+E, na okres czterech lat. Na wniosek Starosty Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...] r. wskazał, że wyłączono spod zakazu pojazdy, do prowadzenia których upoważnia prawo jazdy kategorii C oraz C+E. Starosta decyzją z dnia 1 października 2018 r. cofnął stronie uprawnienia w zakresie kategorii A, B, BE prawa jazdy. Wobec złożenia przez stronę wniosku o wydanie nowego prawa jazdy bez kategorii objętych sądowym zakazem prowadzenia pojazdów, organ I instancji, przywołując treść art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami wskazał, że w świetle art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami w odniesieniu do kategorii AM, A1, A2, A, B1, C1, C1E, C, CE prawa jazdy obowiązuje regulacja prawna uniemożliwiająca wydanie prawa jazdy tych kategorii w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, obejmujących uprawnienia kategorii B i BE. Sytuacja taka nie stanowi ingerencji w orzeczenie sądowe, a jedynie uwzględnia treść normy, zawierającej dolegliwości będące skutkiem orzeczonego środka karnego. W odwołaniu od powyższej decyzji T. P. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania oraz Konstytucji RP. Decyzją z dnia 2 października 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że skarżący posiadał prawo jazdy kat. A, B, B+E, C, C+E, wydane w 2014 r. Prawnomocnym wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy orzekł wobec skarżącego na cztery lata zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych za wyjątkiem pojazdów, do prowadzenia których uprawnia prawo jazdy C+E . Sąd karny wyjaśnił, że orzeczony zakaz nie dotyczy kategorii C, C+E. Z uwagi na popełnienie przestępstwa z art. 178a § 1 kodeksu karnego (kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości), Starosta decyzją z dnia 1 października 2018 r. cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B+E, B oraz A. Skarżący domagał się wydania mu prawa jazdy w zakresie kategorii nie objętych wyrokiem. Organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, że przy interpretacji unormowań zawartych w art. 12 ustawy o kierujących pojazdami nie można poprzestać wyłącznie na wykładni językowej , bowiem ich wykładnia celowościowa pozwala stwierdzić , że starosta jest zobligowany do niewydawania prawa jazdy kategorii m.in. C w czasie trwania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Zakaz ten dotyczy nie tylko kierowców ubiegających się po raz pierwszy o prawo jazdy, innego niż kategoria B, w czasie trwania zakazu , ale także kierowców posiadających już takie uprawnienia- przez wstrzymanie możliwości ich wykonywania na czas trwania zakazu sądowego , orzeczonego co do pojazdów objętych prawem jazdy kategorii B. Odmowa wydania prawa jazdy kat. C stanowi konsekwencję orzeczenia zakazu co do uprawnień kat. B. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję T. P. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6 , 7, 8 k.p.a. oraz prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami i nieuwzględnienie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Zdaniem skarżącego organ błędnie interpretuje przepisy ustawy o kierujących pojazdami oraz nie uwzględnia Konstytucji RP. Powołując się na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarty w wyroku z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1034/16 skarżący wskazał na niezgodność z Konstytucją RP przepisu art. 12 ustawy o kierujących pojazdami. Podkreślił, że Sąd Rejonowy w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt [...] wskazał, że z uwagi na ratio legis art. 42 § 2 Kodeksu karnego, w powiązaniu z okolicznościami sprawy, nie w każdej sprawie jest konieczne orzekanie zakazu w pełnym zakresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie , podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Wobec skarżącego prawomocnym wyrokiem z dnia [...] r. sąd orzekł zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, z wyjątkiem pojazdów, do prowadzenia których upoważnia prawo jazdy kategorii C+E na okres czterech lat – w związku z uznaniem go winnym popełnienia czynu z art. 178a § 1 Kodeksu karnego, tj. prowadzenia pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości. Zakaz, jak wyjaśnił sąd karny, nie dotyczył prawa jazdy kategorii C, C+E. Starosta decyzją z dnia 1 października 2018 r. cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi – prawo jazdy kategorii B+E, B, A. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 19 sierpnia 2019 r., którą to decyzją Starosta odmówił skarżącemu wydania prawa jazdy w zakresie kategorii C, C+E. Kwestią sporną było to, czy skarżącemu może być wydane prawo jazdy kategorii C, C+ E, uprawniające do prowadzenia pojazdów mechanicznych, które to kategorie nie zostały objęte zakazem zawartym w wyroku sądu karnego. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j: Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" , prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. W myśl art. 12 ust. 2 ustawy przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami lub zatrzymaniu prawa jazdy - w okresie i zakresie obowiązywania tej decyzji. Jak wynika z art. 12 ust. 3 ustawy, przepis ust. 1 pkt 3 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii: 1) C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami lub decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 2) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami lub decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Jak wynika z treści przywołanych powyżej przepisów, orzeczenie prawomocnym wyrokiem sądu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych pociąga za sobą skutki w obszarze prawa administracyjnego, wyrażające się w ograniczeniu możliwości wydania lub zwrotu prawa jazdy lub przywrócenia uprawnienia. Podobnie też - w przypadku wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami - nie jest możliwe wydanie prawa jazdy określonych kategorii. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy określa w sposób szczegółowy, jak orzeczenie o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych danej kategorii przekłada się na konieczność odmowy m.in. wydania prawa jazdy innej kategorii. W przypadku zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B, ustawa wprowadza ograniczenia w ubieganiu się o wydanie, zwrot lub przywrócenie uprawnienia w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D oraz B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E. Zauważyć też należy, że przywołany przez organ odwoławczy art. 12 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy pociąga za sobą takie same skutki, jak wskazane powyżej, bowiem w okresie obowiązywania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B osobie, ubiegającej się o wydanie prawa jazdy, prawo jazdy kategorii C 1, C, D1 , D , B+E, C1+E, C+E, D1+E, D+E nie może być wydane. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ugruntowane stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że jakkolwiek odmowa wydania dokumentu prawa jazdy następuje na skutek orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, to decyzja (na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy) nie jest wydawana w wykonaniu wyroku karnego, nie można więc przyjąć, że odmowa wydania prawa jazdy stanowi niedopuszczalne rozszerzenie - decyzją administracyjną - sankcji orzeczonej wyrokiem karnym. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy podmiot, wobec którego orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych ubiega się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii po raz pierwszy, czy też już wcześniej posiadał uprawnienia do prowadzenia pojazdów (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 888/14, z dnia 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1679/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się przy tym uwagę na wykładnię celowościową art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazując, że celem ustawodawcy w ramach przyjętych rozwiązań prawnych było niedopuszczanie do ruchu drogowego osób, które w sposób znaczący zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji, a taką osobą jest niewątpliwie osoba prowadząca pojazd mechaniczny w stanie nietrzeźwości. Tak rozumiany cel ustawodawca realizuje poprzez przyjęte w art. 12 ust. 2 ustawy rozwiązanie , polegające na objęciu zakazem - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych - wydania praw jazdy także innych kategorii. Skutek administracyjny nie wyraża się przy tym w utracie posiadanych już uprawnień w zakresie szerszym, niż wynikający z zakazu, ale w czasowym (w okresie obowiązywania zakazu orzeczonego przez sąd) zawieszeniu możliwości ich pozyskania lub wykonywania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1612/18 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdził, że "sankcja administracyjna odnosi się do tych kategorii prawa jazdy, które nie były objęte prawomocnym wyrokiem karnym, a ponadto realizuje ona odmienne funkcje i cele. Nie są to zasadniczo cele i funkcje represyjne (odwetowe), lecz prewencyjne i zabezpieczające. Trzeba również zwrócić uwagę na zupełnie odmienny przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. O ile wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, o tyle decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze." Jak wyjaśnił też Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1606/18, w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przyjmuje się za dopuszczalne w świetle zasady ne bis in idem prowadzenie dwóch postępowań (karnego i administracyjnego) i w konsekwencji nałożenie za ten sam czyn dwóch sankcji – karnej i administracyjnej, jeżeli tylko oba postępowania wykazują wystarczająco ścisły związek (zob. decyzja ETPC z dnia 30 maja 2000 r., w sprawie R.T. przeciwko Szwajcarii, skarga nr 31982/96, wyrok Wielkiej Izby ETPC z dnia 15 listopada 2016 r. w sprawie A. i B. przeciwko Norwegii, skargi nr 24130/11 i 29758/11). Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1860/17 ( publ. CBOSA) wynika też , że omawiane regulacje przepisów ustawy o kierujących pojazdami nie naruszają wzorców konstytucyjnych, bowiem ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej. NSA powołał się m.in. na rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt. 7.2 i n.). NSA , odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia konstytucyjnej zasady podziału władzy oraz równowagi władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP) i zasady sądowego wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP) stwierdził, że wymierzenie sankcji na drodze administracyjnej (nawet jeśli jest to sankcja za ten sam czyn, który został prawomocnie osądzony na drodze karnosądowej) nie wyłącza w tym zakresie kontroli sądowoadministracyjnej, która gwarantuje nie tylko prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), lecz także zapewnia sądowy wymiar sprawiedliwości w sprawach administracyjnych (art. 175 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). Ponadto dokonując analizy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego NSA stwierdził, że nie sposób przyjąć, że kumulacja sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonych kategorii oraz sankcji administracyjnej w postaci zakazu wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w odniesieniu do prawa jazdy kategorii odmiennych niż objęte zakazem wynikającym z wyroku karnego stanowią przejaw naruszenia zasady ne bis in idem w ujęciu szerokim. Sankcja administracyjna odnosi się bowiem do tych kategorii prawa jazdy, które nie były objęte prawomocnym wyrokiem karnym, a ponadto realizuje ona odmienne funkcje i cele. Nie są to zasadniczo cele i funkcje represyjne (odwetowe), lecz prewencyjne i zabezpieczające. Ustawowe rozszerzenie skutków wynikających ze środka karnego nie może być pojmowane jako naruszenie przez organy konstytucyjnej zasady podziału władz, bowiem źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot prawa jazdy nie jest sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji w decyzji o odmowie wydania lub zwrotu prawa jazdy ( za wyrokiem NSA z dnia 5 kwietnia 2019 , sygn. akt I OSK 1679/17, publ. CBOSA). Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podzielając zaprezentowane w przywołanych wyrokach stanowiska uznał, że podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów ustawy o kierujących pojazdami, jak i zarzutów o ich niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej nie można uznać za zasadne. Nie można bowiem przyjąć, że odmowa wydania prawa jazdy stanowi niedopuszczalne rozszerzenie decyzją administracyjną sankcji orzeczonej wyrokiem karnym. To samo zdarzenie (fakt skazania skarżącego i orzeczenia wobec niego środka karnego) wywołuje bowiem różne i niezależne od siebie skutki prawne – tak skutki wynikające wprost z przepisów prawa karnego (art. 42 k.k.), jak i skutki na płaszczyźnie prawa administracyjnego. Nie jest to przy tym skutek wynikający bezpośrednio z orzeczenia sądowego, ale z ustawy, jako konsekwencja prawomocnego skazania. Odmowa wydania (zwrotu) dokumentu prawa jazdy określonej kategorii ma charakter administracyjny (by prewencyjnie chronić innych uczestników ruchu), a zakaz z art. 42 Kodeksu karnego ma charakter karny (sankcyjny). W związku z powyższym Sąd nie podziela przywołanego w skardze stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zajętego w wyroku z dnia 8 marca 2017 r., sygn. II SA/Po 1034/16. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji prawidłowo odmówił wydania skarżącemu prawa jazdy kat. C i C+E, a organ odwoławczy zasadnie rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. W tej sytuacji Sąd, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.