III SA/Gd 8/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 2 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 czerwca 2010 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 4 maja 2010 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej zwrócił się do Prezydenta Miasta o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania Ł. Ł. zamieszkałego w S., posiadającego prawo jazdy kategorii B wydane przez Prezydenta Miasta na badanie lekarskie celem stwierdzenia – w świetle nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia – przeciwwskazań lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania przygotowawczego podczas badania sądowo – psychiatrycznego stwierdzono, że w/w w roku 2005 doznał urazu głowy z utratą przytomności, co nasuwa wątpliwości co do sprawności psychicznej kierującego. Do wniosku dołączona została opinia sądowo – psychiatryczna. Prezydent Miasta postępowanie administracyjne w w/w przedmiocie wszczął w dniu 14 maja 2010 r., a dwukrotne przesyłki zawierające zawiadomienie o wszczęciu postępowania wysłane do Ł. Ł. wróciły z adnotacją "zwrot – nie podjęto w terminie". Decyzją z dnia 18 czerwca 2010 r. nr 12/10 Prezydent Miasta, wskazując jako podstawę prawną art. 104 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie skierowania Ł. Ł. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Z kolei § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami daje staroście możliwość skierowania na badania osoby, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach co do stanu jej zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów, przy czym zgodnie z treścią § 2 ust. 6 przedmiotowego rozporządzenia w/w skierowanie starosta wydaje w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku, zawiadomienia lub informacji. Termin ten jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że po jego upływie organ administracji traci prawo do wydania decyzji w powyższym przedmiocie. W przedmiotowej sprawie- z uwagi na upływ terminu , o którym mowa w § 2 ust. 6 w/w rozporządzenia -nie może dojść do wydania decyzji, bowiem postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od powyższej decyzji Prokurator Prokuratury Rejonowej, wnosząc o jej uchylenie i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy podniósł zarzut naruszenia art. 42 – 44, art. 105 § 1 k.p.a. oraz § 2 pkt 5 i 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami poprzez błędne przyjęcie, że fakt dwukrotnie nie podjętych w terminie i zwróconych zawiadomień o wszczęciu postępowania stanowił postawę do uznania, że upłynął określony w w/w rozporządzeniu termin. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w następstwie rozpoznania odwołania decyzją z dnia 2 listopada 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że stanowisko Prezydenta Miasta w kwestii bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania było uzasadnione, bowiem w dacie orzekania przez ten organ upłynął 30 – dniowy termin na podjęcie rozstrzygnięcia, określony w § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich kierowców (...) - wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej wpłynął do Urzędu Miasta w dniu 13 maja 2010 r. Organ odwoławczy stwierdził, że choć organ I instancji naruszył przepisy procedury administracyjnej dotyczące doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a., w konsekwencji czego nie uznał zawiadomienia o wszczęciu postępowania za skutecznie doręczone, to wydanie decyzji o przywołanej treści było uzasadnione. Przepis § 2 ust. 6 przywołanego rozporządzenia jest przepisem prawa materialnego, wobec czego orzekanie po wskazanym w tym przepisie terminie stanowi rażące naruszenie prawa. Organ wskazał, że takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku WSA w Białymstoku , sygn. akt II SA/Bk 481/08, w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2007 r. , sygn. akt I OSK 332/06. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Prokurator Prokuratury Rejonowej, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawienia do kierowania pojazdami, wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W uzasadnieniu skargi – w opozycji do argumentacji organów administracji publicznej orzekających w sprawie wskazano m.in., że termin, o którym mowa w § 2 ust. 6 w/w rozporządzenia jest terminem instrukcyjnym, o jakim mowa w art. 35 k.p.a. Termin ten ma na celu dyscyplinowanie organów administracji, a jego ewentualne naruszenie pozostaje bez wpływu na postępowanie administracyjne. W szczególności upływ tego terminu nie może skutkować bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania. Starosta może bowiem w każdym czasie podjąć decyzję, o której mowa w § 2 ust. 5 rozporządzenia, gdyż jego uprawnienie, zgodnie z przepisem art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym , w przypadku istnienia zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy, nie wygasa pomimo upływu 30 – dniowego terminu, o którym mowa w § 2 ust. 5 cytowanego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz.908 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami ( Dz. U. Nr 2, poz.15), zwane dalej "rozporządzeniem", w § 2 ust. 6 stanowi, że w przywołanym wyżej przypadku starosta wydaje skierowanie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku, zawiadomienia lub informacji. Istotą problemu w niniejszej sprawie jest , czy termin , określony w § 2 ust. 6 rozporządzenia jest terminem prawa materialnego, po upływie którego nie jest możliwe wydanie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, czy też terminem instrukcyjnym. Ustawa nie określa terminu do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Art. 123 ustawy, zawierający upoważnienie do wydania rozporządzenia, brzmi następująco: "Minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu, ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając zróżnicowane wymagania zdrowotne oraz konieczność przyjęcia obiektywnych i niezbędnych kryteriów oceny stanu zdrowia, określi, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowe warunki i tryb: a) kierowania na badania lekarskie i ich przeprowadzania w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi oraz kierowania tramwajami, b) wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, c) odwoływania się od orzeczeń lekarskich, d) uzyskiwania uprawnień przez lekarzy przeprowadzających badania lekarskie; 2) zakres badań lekarskich; 3) dodatkowe kwalifikacje lekarzy przeprowadzających badania lekarskie; 4) sposób postępowania z dokumentacją związaną z badaniami lekarskimi oraz wzory stosowanych dokumentów; 5) maksymalne stawki opłat za badania lekarskie". Wynika z powyższego, że także upoważnienie ustawowe nie daje podstaw do określenia przedmiotowego terminu w rozporządzeniu. W tej sytuacji termin 30 - dniowy na wydanie decyzji, określony w rozporządzeniu, może być traktowany jedynie jako termin instrukcyjny do wydania rozstrzygnięcia, obligujący organ do jak najszybszego załatwienia sprawy. W przypadku, gdyby przedmiotowy termin miał być rozumiany jako przedawnienie orzekania, powinien być on określony w samej ustawie, bowiem dotyczy istoty treści stosunku administracyjnoprawnego. Ustawa takiego przedawnienia orzekania nie przewiduje. Rozporządzenie wydane w celu wykonania ustawy nie może ograniczać uprawnień organów wynikających z ustawy, dotyczących kierowania osób kierujących pojazdami na badania lekarskie w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do ich stanu zdrowia. Także potrzeba ochrony bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, którą należy przedłożyć nad interes jednostki powoduje, że określenie terminu do wydania przedmiotowej decyzji należy postrzegać jako podkreślenie obowiązku organów administracji podjęcia jak najszybszych działań zmierzających do wydania decyzji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, mając na uwadze powyższe stoi na stanowisku - podobnie jak we wcześniejszym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 138/08 ( system informacji prawnej LEX nr 511367) - że termin określony w § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami jest jedynie terminem instrukcyjnym. Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 12/09, podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę, w której przesądził, iż termin do wydania przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne, o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy ( Dz. U. Nr 69, poz.622 ze zm.) jest terminem instrukcyjnym( publ. ONSAiWSA 2010/5/83, LEX nr 577569). Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców (...) również stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o skierowaniu na badania psychologiczne w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym osoba ta kierowała w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol, albo od dnia, w którym przekroczyła liczbę 24 punktów (...). Przepis § 2 ust. 1 przywołanego rozporządzenia dotyczy osób, o których mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym - podlegających badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem (kierujących pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu, kierującego pojazdem, który przekroczył liczbę 24 punktów (...)). W przypadku będącym przedmiotem uchwały NSA ustawa Prawo o ruchu drogowym także nie określa terminu do wydania decyzji o skierowaniu na badanie psychologiczne, a upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 125 ustawy do wydania rozporządzenia ( z dnia 1 kwietnia 2005 r.), nie daje podstaw do określenia tego terminu w rozporządzeniu. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały zwrócił uwagę na niejednolite stanowisko sądów administracyjnych w przedmiocie oceny charakteru terminu 30- dniowego na wydanie decyzji ostatecznie rozstrzygając, że termin ten jest terminem instrukcyjnym , nie zaś przepisem prawa materialnego. Z uwagi na podobieństwa regulacji tak ustawowej, jak i zawartej w obu przywołanych wyżej rozporządzeniach Ministra Zdrowia - z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców (...) oraz z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w podjętej uchwale, ma również wpływ na określenie charakteru 30-dniowego terminu na wydanie decyzji, o jakim mowa w omawianych przepisach rozporządzenia, będących podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W tej sytuacji Sąd nie ma żadnej wątpliwości, iż z uwagi na instrukcyjny charakter terminu, określony w § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, decyzje organów obu instancji, wydane w oparciu o odmienne stanowisko, są wadliwe. Wobec powyższego Sąd stwierdzając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 2 ust. 6 w/w rozporządzenia przez przyjęcie, że wydanie merytorycznej decyzji w sprawie skierowania na badania lekarskie po upływie 30 dniowego terminu przewidzianego w rozporządzeniu nie jest możliwe, co skutkowało uznaniem przez organy, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe – uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie zobligowany do rozważenia, czy w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki określone w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, niezbędne do skierowania kierującego pojazdem na badania lekarskie.