III SA/Gd 80/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska ( spr.) Sędziowie: WSA Alina Dominiak WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 9 stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zasad wynagradzania nauczycieli oddala skargę. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z 9 stycznia 2008 r. stwierdził nieważność § 7 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "a w szczególności" oraz § 7 ust. 1 pkt 11 załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 28 listopada 2007 r. w sprawie zasad wynagradzania nauczycieli; ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia; ustalenia regulaminu wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego, dla których Gmina [...] jest organem prowadzącym. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz.674 ze zm.) W uzasadnieniu stwierdzono, że ogólne warunki przyznawania dodatku motywacyjnego zostały określone w § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. Nr 22 poz.181 ze zm.). Natomiast w myśl art. 30 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, organ prowadzący szkołę określa corocznie szczegółowe, takie same dla wszystkich nauczycieli zatrudnionych na terenie gminy, warunki przyznawania dodatku motywacyjnego. Użycie zaś przez Radę Miejską [...] w § 7 ust. 1 załącznika do uchwały (przy określaniu szczegółowych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego) sformułowania "a w szczególności" może sugerować istnienie innych, pozaregulaminowych warunków przyznawania tego dodatku – co stoi w sprzeczności z powołanym przepisem art. 30 ust.6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. Odnosząc się do regulacji zawartej w § 7 ust. 1 pkt 11 załącznika nr 1 do badanej uchwały w zakresie uznania przez Radę Miejską [...] pełnienia funkcji wychowawcy oddziału przedszkolnego jako jednego z warunków przyznania nauczycielowi dodatku motywacyjnego, organ nadzoru podniósł, iż pełnienie funkcji wychowawcy oddziału przedszkolnego nie jest warunkiem do otrzymania dodatku motywacyjnego w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stało się przedmiotem skargi Rady Miejskiej [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu nadzorczego, rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody zarzucono niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela oraz § 6 w związku z § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22 poz. 181 ze zm.) W uzasadnieniu skargi wskazano na niekonsekwencję pomiędzy sentencją rozstrzygnięcia nadzorczego, w której organ stwierdził nieważność § 7 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "a w szczególności" załącznika nr 1 do badanej uchwały a uzasadnieniem, w którym organ odniósł się do całej regulacji zawartej § 7 ust. 1. Odnosząc się do pierwszego z zakwestionowanych przepisów uchwały skarżąca argumentowała, iż w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela Minister Edukacji Narodowej i Sportu w dniu 31 stycznia 2005 r. wydał cyt. rozporządzenie w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy. § 1 pkt 4 tego aktu określa ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego. W § 6 zawarto ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, gdzie użyto odniesień do osiągnięć dydaktycznych, wychowawczych, innowacji pedagogicznych, zaangażowania i efektywności wykonywania zadań a także realizowania w szkole zadań edukacyjnych wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej. Cytowane przepisy są normami ogólnymi, których uszczegółowienie następuje w regulaminie uchwalanym przez Radę Miejską [...]. Stosunek § 7 ust. 1 załącznika 1 uchwały do art. 30 ust.6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela jest stosunkiem lex speciali do legi generali. W ocenie skarżącej, ogólna norma wynikająca z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy zezwalająca i przenosząca na organy prowadzące szkoły ustalanie szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatków motywacyjnych nie wyklucza określenia ich z większą szczegółowością, niż ogólne warunki określone ustawą i rozporządzeniem. W tej sytuacji § 7 ust. 1 załącznika 1 uchwały jest wykonaniem przepisów ustawowych i korzysta w tym zakresie z możliwości określania precyzyjniej niż określiło to rozporządzenie przesłanek przyznawania dodatku motywacyjnego. Rada określając w ust. 1 § 7 jedenaście warunków szczegółowych przyznawania dodatku dokonała precyzyjnego określenia przesłanek ich otrzymywania, co wcale nie stoi na przeszkodzie, aby nadal je dookreślić albowiem owe jedenaście punktów jest rozwinięciem ogólnych warunków określonych w § 6 pkt 1 i 2 cyt. rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. Nie sposób zaprzeczyć, że skoro do ogólnych warunków uzyskania dodatku należy wprowadzenie oprócz osiągnięć pedagogicznych i wychowawczych także innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia, wychowania, zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust.2 pkt 2 Karty Nauczyciela oraz szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem, to posłużenie się w ust. 1 § 7 załącznika 1 uchwały zwrotem "a w szczególności" było usprawiedliwione. Zaprezentowana argumentacja zachowuje również aktualność w odniesieniu do drugiego przepisu zakwestionowanego w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż Karta Nauczyciela w preambule podkreśla doniosłą rolę oświaty i wychowania w RP, szczególną rangę społeczną zawodu nauczyciela oraz w zamierzeniu ustawodawcy – otwiera drogę do dalszych uregulowań prawnych systemu edukacji narodowej. W warunkach gmin miejsko – wiejskich, takich jak Gmina [...], oddziały przedszkolne mają na celu przede wszystkim wyrównanie szans uczniów przystępujących do wykonywania obowiązku szkolnego. Wychowawca oddziału przedszkolnego musi tak zorganizować zajęcia oddziału, aby dzieci z większą wiedzą i zdolnościami w nauce pisania, czytania i liczenia były równie zainteresowane nauką co dzieci zupełnie nie mające żadnego w tym zakresie przygotowania. Cały talent pedagogiczny wychowawcy jest więc poświęcany na niwelowanie różnic poziomów wiedzy uczniów z jednoczesnym zaprogramowaniem postępów dających satysfakcję wszystkich dzieci bez ich dyskryminowania. Wychowawcy tzw. "zerówek" przejawiają elastyczność, kreatywność i profesjonalizm a stan ten jest znany organowi prowadzącemu szkołę. W ocenie skarżącej, w świetle konstytucyjnej samodzielności i niezależności organów samorządu terytorialnego brak jest wystarczających i uzasadnionych podstaw do kwestionowania treści przepisu § 7 ust. 1 pkt 11 załącznika 1 do badanej uchwały. Odpowiadając na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo podniósł m.in., że w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego wystąpiła oczywista omyłka pisarska w zakresie zwrotu "stwierdza się nieważność § 7 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów: "a w szczególności". Rzeczą oczywistą jest, iż rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza nieważność w odniesieniu do wszystkich punktów zawartych w § 7 ust. 1, a nie jedynie pkt 1. W treści uzasadnienia omówiono zaś przyczyny stwierdzenia nieważności w odniesieniu do całego § 7 ust. 1 załącznika nr 1 do badanej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według tego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 cytowanej ustawy. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 11 grudnia 2007 r. w związku z czym rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 9 stycznia 2008 r. zostało wydane z zachowaniem ustawowego terminu. Należy podkreślić, iż będąca przedmiotem postępowania nadzorczego uchwała Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia 28 listopada 2007 r. zaliczana jest do kategorii aktów prawa miejscowego, będących aktami normatywnymi obowiązującymi na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Stanowią one integralny element obowiązującego w państwie systemu prawa. W kwestii zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego Konstytucja odsyła do ustaw zwykłych. Zagadnienie wydawania tych aktów przez organy samorządu terytorialnego zostało uregulowane m.in. w rozdziale 4 zatytułowanym "Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ustawy szczególne - inne ustawy niż ustawy samorządowe - mogą upoważniać organy jednostek samorządu terytorialnego do wydawania przepisów wykonawczych do ustaw, przepisów, które mają charakter powszechnie obowiązujący na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Dodać należy, iż przepisy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowią podstawy prawnej do ich wydawania, a są jedynie opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym przedmiocie. Wydawane na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych przepisy w systemie źródeł prawa administracyjnego posiadają rangę przepisów wykonawczych o zasięgu ograniczonym wszakże do obszaru określonej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego lub jej części (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2005 r., I OSK 1191/05, LEX nr 228225). W myśl art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4. Wskazany przepis niewątpliwie zawiera upoważnienie ustawowe do wydawania przepisów wykonawczych. Wydawany na podstawie tego przepisu regulamin ma charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisów cyt. ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, OSP 2002/11/138) oraz art. 94 Konstytucji RP i w ujęciu funkcjonalnym jego moc została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r., SA/Wr 2729/00, OwSS 2002/1/19). Zwrócić należy uwagę, iż podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotna jest zatem wykładnia powołanych przepisów o kompetencjach prawodawczych rady gminy, a także przepisów ustawodawczych regulujących materię normowaną uchwałą Rady Miejskiej [...] stanowiących upoważnienie do wydania tej uchwały. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela rada gminy ma kompetencję do corocznego określenia wysokości stawek dodatków (m.in. dodatku motywacyjnego) oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34. Zatem sformułowanie "a w szczególności" użyte przy określaniu szczegółowych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego w § 7 ust. 1 załącznika do uchwały [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 28 listopada 2007 r. nie mieści się w granicach ww. upoważnienia ustawowego, gdyż nie spełnia określonego w nim wymogu szczegółowości. Organ stanowiący gminy dokonał bowiem przykładowego wyliczenia przesłanek przyznawania dodatku motywacyjnego niemającego charakteru katalogu zamkniętego, co – jak słusznie zauważył organ nadzoru - może sugerować istnienie innych, pozaregulaminowych warunków przyznawania tego dodatku. Trafny okazał się natomiast zarzut niekonsekwencji pomiędzy sentencją rozstrzygnięcia nadzorczego, w której organ stwierdził nieważność § 7 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "a w szczególności" załącznika nr 1 do badanej uchwały a uzasadnieniem, w którym organ odniósł się do całej regulacji zawartej § 7 ust. 1. W odpowiedzi na skargę Wojewoda przyznał, iż była to oczywista omyłka pisarska, zaś rzeczą oczywistą jest, iż rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza nieważność w odniesieniu do wszystkich punktów zawartych w § 7 ust. 1, a nie jedynie pkt 1. W ocenie Sądu, powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 11 załącznika nr 1 do uchwały [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 28 listopada 2007 r. Sąd zauważa, iż co do zasady koncentrują się one na uzasadnieniu celowości uznania pełnienia funkcji wychowawcy oddziału przedszkolnego za warunek przyznania nauczycielowi dodatku motywacyjnego. Tymczasem upoważnienie do wydania aktu wykonawczego zawarte w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej. Z delegacji zawartej w art. 30 ust. 5 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela wynika, że Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy oraz po zasięgnięciu opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia wykaz stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego oraz ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego. W wykonaniu upoważnienia ustawowego Minister Edukacji Narodowej i Sportu wydał rozporządzenie z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. Nr 22 poz.181 ze zm.). W § 6 tego aktu określono ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, do których należą: 1) osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym; 2) osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze; 3) wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania; 4) zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela; 5) szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem; 6) realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej. W ocenie Sądu, dodatek motywacyjny może zatem otrzymać nauczyciel, jeśli spełnia wymienione wyżej przesłanki oraz szczegółowe warunki określone w regulaminie uchwalonym przez organ prowadzący szkołę. W świetle cytowanych przepisów, zakwestionowany przez organ nadzoru § 7 ust. 1 pkt 11 załącznika nr 1 do uchwały [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 28 listopada 2007 r. prowadziłby do nieuzasadnionego uzależniania przyznania dodatku motywacyjnego od funkcji pełnionej przez nauczyciela. Na marginesie warto podkreślić, iż z pełnieniem określonej funkcji przez nauczyciela może wiązać się uprawnienie do uzyskania dodatku funkcyjnego w trybie i na zasadach określonych w Karcie Nauczyciela oraz aktach wykonawczych. Ustosunkowując się do twierdzeń skarżącej, która brak podstaw do stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 11 załącznika 1 do badanej uchwały wywodziła z konstytucyjnej samodzielności i niezależności organów samorządu terytorialnego Sąd zauważa, że samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego (w tym gminom) w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która to samodzielność podlega z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej, to jednak w art. 171 poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów z punktu widzenia legalności, co potwierdza także ustawa o samorządzie gminnym w art. 85. Z powyższego wynika, że działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego nie jest niczym skrępowana, jednakże powinna opierać się na ustawach i odbywać się w granicach przez nie ustanowionych, a kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej, w tym wojewody. W tej sytuacji zarzuty skargi należy uznać za chybione. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.