III SA/Gd 824/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności oddala skargę. Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 4 maja 2015 r., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 8 ust. 2-4, art. 9, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 41 pkt 1, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) oraz uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 3 lutego 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020 (Dz. Urz. Województwa [...]z 2014 r., poz. 681), decyzją z dnia 1 czerwca 2015 r. nr [...] odmówił M. T. przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego/specjalnego zasiłku celowego przeznaczonego na żywność. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że po wnikliwym i szczegółowym przeanalizowaniu sytuacji życiowej i bytowej wnioskodawczyni nie dał wiary jej oświadczeniom. W ocenie organu wnioskodawczyni nie prowadzi oddzielnego gospodarstwa domowego. Organ ustalił, że M.T. jest osobą pozostającą w rodzinie składającej się z czterech osób. Rodzina korzysta wspólnie z posiadanych środków pieniężnych, ściśle współpracuje w załatwianiu spraw życia codziennego, w tym w prowadzeniu gospodarstwa domowego. M.T. nie zamieszkuje w osobnym pokoju pomimo tego, że w mieszkaniu znajdują się wolne pokoje. W ocenie organu pierwszej instancji to ojciec wnioskodawczyni nakłonił ją do składania wniosków o pomoc pieniężną z pomocy społecznej. Ustalony przez organ dochód rodziny wynosi 2.584,89 zł. Składają się na niego: renta socjalna na A.T. w kwocie 643,02 zł, dwa zasiłki pielęgnacyjne na rzecz A. i I. T. po 153 zł, świadczenie pielęgnacyjne otrzymywane przez K. T. w kwocie 1.200 zł miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 435,87 zł. Poza tym rodzina jest w posiadaniu kwoty 32.487 zł wypłaconej tytułem zaległego i bieżącego świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle powyższych okoliczności faktycznych uznać należało, że rodzina dysponuje dochodem pozwalającym na zabezpieczenie niezbędnych wydatków życiowych na kilka kolejnych miesięcy. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły zaś szczególnie uzasadnione przypadki zezwalające na pomoc finansową, o jakiej mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. M.T. wniosła odwołanie od ww. decyzji podnosząc, że organ nie wziął pod uwagę oświadczenia jej ojca, w którym odmawia on utrzymania córki i finansowania jej składek na ubezpieczenie. Odwołująca się podała ponadto, że nie ma żadnych środków na wyżywienie, utrzymanie i leczenie. Decyzją z dnia 16 września 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1-2 i art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 3 lutego 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie przyznania M. T. zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w latach 2014-2020. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że rodzina wnioskodawczyni składa się z czterech osób. Dochód rodziny wyniósł 2.548,89 zł, co daje kwotę dochodu na jedną osobę w rodzinie w wysokości 646,22 zł. Kwota ta nie przekracza 150% kryterium dochodowego ustalonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej na kwotę 456 zł na osobę w rodzinie. Dodatkowo rodzina otrzymała w grudniu 2014r. kwotę zaległego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości około 33.000 zł. W marcu 2015r. rodzina otrzymała kwotę 2.400 zł zaległych świadczeń z pomocy rządowej dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Z kolei w kwietniu 2015 r. z tego samego tytułu rodzina otrzymała 800 zł. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji słusznie uznał, że rodzina ma możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych przy wydatnym wsparciu budżetu domowego ze środków wypłaconych w ciągu niespełna czterech miesięcy w łącznej kwocie ponad 35.000 zł. Wyjaśniono, że ośrodek w ciągu pierwszych czterech miesięcy 2015r. udzielił pomocy 103 rodzinom. Kwota miesięcznego wsparcia na rodzinę wyniosła przeciętnie ok. 140 zł. Zdaniem organu niezasadne byłoby udzielenie pomocy rodzinie mającej obok dochodów bieżących znaczne zasoby pieniężne, w sytuacji gdy ośrodek udziela jednocześnie pomocy dużej ilości rodzin znajdujących się w gorszej sytuacji niż rodzina wnioskodawczyni. W dalszej części Kolegium podało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że M. T. nie prowadzi odrębnego, jednoosobowego gospodarstwa domowego. M. T. nie posiada bowiem własnego dochodu. Mieszka z rodzicami i siostrą w trzypokojowym mieszkaniu stanowiącym własność rodziców. Nie ma swojego pokoju, nie ma swojego łóżka ani żadnych innych sprzętów gospodarstwa domowego. Rodzina utrzymuje się z szeregu świadczeń socjalnych. Otrzymuje też dodatek mieszkaniowy przyznany na podstawie stosunku wydatków mieszkaniowych i dochodów czteroosobowego gospodarstwa domowego. Wydatki mieszkaniowe są zatem opłacane z dodatku mieszkaniowego i dochodów innych członków rodziny. M. T. sprawuje opiekę nad matką. Zakres tej opieki oraz zakres obowiązków domowych M. organ pierwszej instancji ustalił w sprawie toczącej się przed Kolegium pod sygn. akt [...] (sprawa zasiłku okresowego na wniosek małżonków T.). Z oceny sytuacji rodziny wynika, że oprócz czynności związanych z pielęgnacją matki strona gotuje obiady, przygotowuje inne posiłki, sprząta mieszkanie, robi pranie - wspólnie dla całej rodziny, a nie tylko dla siebie. Rodzina wspólnie korzysta ze wszystkich pomieszczeń i sprzętów gospodarstwa domowego, wspólnie robi zakupy i korzysta z magazynu odzieży. W toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie ustalił, aby ta sytuacja uległa jakimkolwiek zmianom. M. T. czynnie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe całej rodziny. Kolegium posiada wiedzę, że rodzice strony oświadczyli, iż nie będą finansować składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne na rzecz córki. Wyjaśniono, że opłacanie składek ubezpieczeniowych nie stanowi jednak o utrzymaniu członka rodziny. Składki te są bowiem związane z tytułem do ubezpieczenia wynikającym z zabezpieczenia socjalnego samej wnioskodawczyni, a nie z dochodem innych członków rodziny. Dalej wyjaśniono, że nieopłacanie składek ZUS i NFZ przez innych członków rodziny, którzy nie są do tego zobowiązani, nie ma znaczenia dla ustalenia, że w świetle zebranego materiału dowodowego bezsprzecznie cała rodzina wspólnie gospodaruje i zamieszkuje, tworząc rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej W ocenie organu strona działa za namową ojca, który próbuje uzyskać w ten sposób dostęp do kolejnych świadczeń z pomocy społecznej, ponieważ sam po otrzymaniu stałego świadczenia pielęgnacyjnego oraz zaległych świadczeń w wysokiej kwocie nie może uzyskać kolejnych świadczeń z pomocy społecznej w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego. W ocenie organu odwoławczego K. T. mając ogromny wpływ na wnioskodawczynię może dopuszczać się przemocy psychicznej wobec córki. Przypuszczenie takie wynika z faktu wszczęcia procedury "Niebieskiej karty". Kolegium uznało, że zakwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skoro dochód rodziny nie przekraczał kryterium dochodowego podwyższonego do kwoty 150 % kwoty kryterium ustawowego na cele udzielenia pomocy na dożywianie z programu rządowego, przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej, regulujący udzielanie pomocy finansowej osobom i rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, nie mógł mieć zastosowania. Z uwagi na to naruszenie prawa oraz sformułowanie rozstrzygnięcia o specjalnym zasiłku celowym mimo braku podstaw prawnych do zastosowania art. 41 ustawy, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W skardze na ww. decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. T. zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego. Nie zgodziła się z twierdzeniem organu, iż prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami. Podniosła, że wywiady środowiskowe były nieaktualne, gdyż odnosiły się do sytuacji na dzień wniesienia wniosku, kiedy pozostawała we wspólnym gospodarstwie z rodzicami. Przyznała, iż mieszka pod tym samym adresem, ale prowadzi osobne gospodarstwo. Skarżąca twierdziła, że nie znała treści wywiadu środowiskowego, podpisała go w ciemno. Podała również, że nie została zmuszona przez ojca do złożenia przedmiotowego wniosku o pomoc. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), zwana dalej "ustawą". Na wstępie podnieść trzeba, iż stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielniania osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Stosownie natomiast do treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności. Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1464/0;: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), iż z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Ponadto, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej w Polsce dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń jedynie w wysokości oczekiwanej przez te osoby. Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, skarżąca nie prowadzi odrębnego, jednoosobowego gospodarstwa domowego. Z przepisu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej wynika bowiem, że osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. W ocenie Sądu taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca mieszka z rodzicami i siostrą w trzypokojowym mieszkaniu stanowiącym własność rodziców. Nie ma swojego pokoju, nie ma własnego łóżka ani żadnych innych sprzętów gospodarstwa domowego. Skarżąca korzysta ze sprzętu gospodarstwa domowego, jaki znajduje się w mieszkaniu. Nie ma własnego dochodu. Cała rodzina utrzymuje się z szeregu świadczeń socjalnych. Wydatki mieszkaniowe są opłacane z dodatku mieszkaniowego i dochodów innych członków rodziny. Skarżąca sprawuje opiekę nad matką, gotuje obiady, przygotowuje inne posiłki, sprząta mieszkanie, robi pranie wspólnie dla całej rodziny, a nie tylko dla siebie. Rodzina wspólnie korzysta ze wszystkich pomieszczeń i sprzętów gospodarstwa domowego. Dochód czteroosobowej rodziny, ustalony na podstawie art. 8 ust. 3 i 4 ustawy, - w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku - wyniósł 2.584,89 zł. Składały się na niego: renta socjalna na A. T. w kwocie 643,02 zł, dwa zasiłki pielęgnacyjne na rzecz A. i I. T. po 153 zł, świadczenie pielęgnacyjne otrzymywane przez K. T.w kwocie 1.200 zł miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 435,87 zł. Zatem dochód na jedną osobę w rodzinie wynosi 646,22 zł. Zostało więc przekroczone kryterium dochodowe rodziny. Prawidłowo zatem organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego w trybie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ słusznie też wskazał, że rodzina ma możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych przy stosunkowo dużym wsparciu budżetu domowego ze środków wypłaconych w ciągu niespełna czterech miesięcy w łącznej kwocie ponad 35.000 zł. Z uwagi jednak na ograniczone możliwości finansowe ośrodka oraz konieczność rozdzielenia rozważnie i sprawiedliwie środków przeznaczonych na zasiłki celowe pomiędzy wszystkich potrzebujących, nie było możliwe udzielenie skarżącej wnioskowanej pomocy. Ośrodek udziela jednocześnie pomocy dużej ilości rodzin znajdujących się w gorszej sytuacji niż rodzina wnioskodawczyni. W związku z powyższym uznać należy, że odmowa przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej przez skarżącą pomocy została należycie umotywowana a organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego odmawiając przyznania zasiłku celowego. Organ administracji publicznej orzekający w tym przedmiocie nie ma bowiem obowiązku przyznania świadczenia w każdym przypadku. Uznanie administracyjne obejmuje w swym zakresie ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. Ponadto udzielanie świadczeń z pomocy społecznej nie polega na ich przyznawaniu jedynie w wysokości oczekiwanej przez beneficjentów (czy też w wysokości "wyrównującej" różnicę pomiędzy posiadanym przez daną osobę/rodzinę dochodem a ustanowionym dla niej kryterium dochodowym). Nie ulega ponadto wątpliwości, iż rolą pomocy społecznej jest leżące w zakresie jej możliwości finansowych zaspokajanie potrzeb prowadzących do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej określonych osób bądź rodzin. W związku z tym Sąd przyjmuje za zasadną argumentację organów, że korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej nie może stanowić dla skarżącej źródła jej stałego utrzymania, tym bardziej, że sama skarżąca nie podejmuje żadnych starań, by polepszyć swoją sytuację i zająć się własnym rozwojem. Jeżeli zaś organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w żądanej wysokości, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05, LEX nr 194040 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 387/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Finalnie należy wskazać, że Kolegium zasadnie uznało, że zakwestionowana decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skoro bowiem dochód rodziny nie przekraczał kryterium dochodowego podwyższonego do kwoty 150 % kwoty kryterium ustawowego na cele udzielenia pomocy na dożywianie z programu rządowego, przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wskazany w podstawie prawnej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 1 czerwca 2015 r. nr [...] nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Przepis ten reguluje bowiem udzielanie pomocy finansowej osobom i rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Z uwagi na wskazane naruszenie oraz sformułowanie w decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięcia o "specjalnym zasiłku celowym przeznaczonym na żywność" organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W związku z powyższym wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie znalazł podstaw do uwzględnienia okoliczności, które winien wziąć pod uwagę z urzędu rozstrzygając w granicach danej sprawy (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wniesiona skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.