III SA/Gd 827/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na dożywianie oddala skargę. Prezydent Miasta G. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 24 marca 2015 r., decyzją z dnia 23 kwietnia 2015 r. nr [...] odmówił M. T. przyznania pomocy w postaci "zasiłku celowego/specjalnego zasiłku celowego przeznaczonego na żywność. W podstawie prawnej decyzji ujęto art. 104 k.p.a. oraz art. art. 3 ust. 4, art. 8 ust 1 pkt 3 ust. 2-4, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 1 pkt 6, art.41 pkt 1, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, par. 1 pkt 1 ppkt b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej, uchwałę nr XXXIX/813/14 Rady Miasta G. z dnia 3 lutego 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że po wnikliwym i szczegółowym przeanalizowaniu sytuacji życiowej i bytowej wnioskodawczyni nie dał wiary jej oświadczeniom. W ocenie organu wnioskodawczyni nie prowadzi oddzielnego gospodarstwa domowego. Organ ustalił, że M. T. jest osobą pozostającą w rodzinie składającej się z czterech osób. Z informacji ustalonych przez organ wynika, że ww. opiekuje się niepełnosprawną matką. Rodzina korzysta wspólnie z posiadanych środków pieniężnych, ściśle współpracuje w załatwianiu spraw życia codziennego, w tym w prowadzeniu gospodarstwa domowego. M. T. nie zamieszkuje w osobnym pokoju pomimo tego, że w mieszkaniu znajdują się wolne pokoje. W ocenie organu pierwszej instancji to ojciec wnioskodawczyni nakłonił ją do składania wniosków o pomoc pieniężną z pomocy społecznej. Dochód rodziny wyniósł 2.584,89 zł. Składały się na niego: renta socjalna A. T. w kwocie 643,02 zł, dwa zasiłki pielęgnacyjne na rzecz A. i I. T. po 153 zł, świadczenie pielęgnacyjne otrzymywane przez K. T. w kwocie 1200 zł miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 435,87 zł. Dochód bieżący rodziny przekracza kryterium dochodowe. Poza tym rodzina w grudniu 2014 r. otrzymała wypłatę zaległego świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie ponad 32.000 zł, więc dysponuje dochodem pozwalającym na zabezpieczenie niezbędnych wydatków życiowych. M. T. wniosła odwołanie od ww. decyzji podnosząc, że organ nie wziął pod uwagę oświadczenia jej ojca K. T., który odmówił utrzymywania córki i finansowania jej składek na ubezpieczenie. Wnioskodawczyni oczekuje na przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Wskazała ponadto, że na podstawie wniosku z 24 marca 2015 r. domagała się przyznania zasiłku z wieloletniego programu rządowego na wyżywienie, a nie zasiłku celowego na żywność, o przyznanie którego wniosła dopiero we wniosku z 31 marca 2015 r. Decyzją z dnia 16 września 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie przyznania M. T. zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach rządowego programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" w latach 2014-2020". Jako powód uchylenia decyzji Kolegium wskazało na naruszenie przez organ I instancji art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skoro dochód rodziny nie przekraczał kryterium dochodowego podwyższonego do 150 % kwoty kryterium ustawowego na cele udzielania pomocy na dożywianie z programu rządowego, przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej, regulujący udzielenie pomocy finansowej osobom i rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe nie mógł mieć zastosowania. Z uwagi na naruszenie prawa oraz sformułowanie rozstrzygnięcia poprzez orzeczenie o specjalnym zasiłku celowym mimo braku podstaw do zastosowania art. 41 cyt. ustawy, Kolegium stwierdziło konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Z uwagi na prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie, Kolegium nie znalazło podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i na mocy art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. orzekło reformatoryjnie, co do jej istoty tj. możliwości przyznania M. T. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że M. T. nie prowadzi odrębnego, jednoosobowego gospodarstwa domowego. Jest osobą pozostającą w rodzinie. Podano, że sytuacja życiowa rodziny T. jest dobrze organom znana, bowiem K. T. nieprzerwanie od listopada 2011 r. ubiega się co miesiąc o pomoc społeczną w formie zasiłków okresowych i celowych. M. T. nie posiada własnego dochodu. Mieszka z rodzicami i siostrą w trzypokojowym mieszkaniu stanowiącym własność rodziców. Nie ma swojego pokoju, nie ma swojego łóżka ani żadnych innych sprzętów gospodarstwa domowego. Rodzina utrzymuje się z szeregu świadczeń socjalnych. Otrzymuje też dodatek mieszkaniowy przyznany na podstawie stosunku wydatków mieszkaniowych i dochodów czteroosobowego gospodarstwa domowego. Wydatki mieszkaniowe są zatem opłacane z dodatku mieszkaniowego i dochodów innych członków rodziny. M. T. sprawuje opiekę nad matką. Zakres tej opieki oraz zakres obowiązków domowych M. organ pierwszej instancji ustalił w sprawie toczącej się przed Kolegium pod sygn. akt [...] (sprawa zasiłku okresowego na wniosek małżonków T.). Z oceny sytuacji rodziny wynika, że oprócz czynności związanych z pielęgnacją matki strona gotuje obiady, przygotowuje inne posiłki, sprząta mieszkanie, robi pranie - wspólnie dla całej rodziny, a nie tylko dla siebie. Rodzina wspólnie korzysta ze wszystkich pomieszczeń i sprzętów gospodarstwa domowego, wspólnie robi zakupy i korzysta z magazynu odzieży. W toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w sprawie niniejszej organ pierwszej instancji nie ustalił, aby ta sytuacja uległa jakimkolwiek zmianom. M. T. czynnie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe całej rodziny. Kolegium posiada wiedzę, że rodzice strony oświadczyli, iż nie będą finansować składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne na rzecz córki. Wyjaśniono, że opłacanie składek ubezpieczeniowych nie stanowi jednak o utrzymaniu członka rodziny. Składki te są bowiem związane z tytułem do ubezpieczenia wynikającym z zabezpieczenia socjalnego samej wnioskodawczyni, a nie z dochodem innych członków rodziny. Dalej wyjaśniono, że nieopłacanie składek ZUS i NFZ przez innych członków rodziny, którzy nie są do tego zobowiązani, nie ma znaczenia dla ustalenia, że w świetle zebranego materiału dowodowego bezsprzecznie cała rodzina wspólnie gospodaruje i zamieszkuje, tworząc rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej W ocenie organu strona działa za namową ojca, który próbuje uzyskać w ten sposób dostęp do kolejnych świadczeń z pomocy społecznej, ponieważ sam po otrzymaniu stałego świadczenia pielęgnacyjnego oraz zaległych świadczeń w wysokiej kwocie nie może uzyskać kolejnych świadczeń z pomocy społecznej. W sprawie ustalono, że wysokość dochodu na osobę w rodzinie wynosi 646, 22 zł, a więc kwota ta nie przekracza 150 % kryterium dochodowego ustalonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w wysokości 456 zł. Dodatkowo rodzina otrzymała w grudniu znaczną kwotę zaległych świadczeń. Dodatkowo rodzina otrzymała w grudniu 2014r. kwotę zaległego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości około 33.000 zł. W marcu 2015r. rodzina otrzymała kwotę 2.400 zł zaległych świadczeń z pomocy rządowej dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Z kolei w kwietniu 2015 r. z tego samego tytułu rodzina otrzymała 800 zł. Wskazano jednak, że z treści art. 39 ust. 1 cyt. ustawy nie wynika aby przyznanie zasiłku celowego było obligatoryjne w przypadku spełnienia kryterium dochodowego. Zasiłek celowy jest bowiem świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji słusznie uznał, że rodzina ma możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych przy wydatnym wsparciu budżetu domowego ze środków wypłaconych w ciągu niespełna czterech miesięcy w łącznej kwocie ponad 35.000 zł. Wyjaśniono, że ośrodek w ciągu pierwszych czterech miesięcy 2015r. udzielił pomocy 103 rodzinom. Kwota miesięcznego wsparcia na rodzinę wyniosła przeciętnie ok. 140 zł. Zdaniem organu niezasadne byłoby udzielenie pomocy rodzinie mającej obok dochodów bieżących znaczne zasoby pieniężne, w sytuacji gdy ośrodek udziela jednocześnie pomocy dużej ilości rodzin znajdujących się w gorszej sytuacji niż rodzina wnioskodawczyni. W skardze na ww. decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. T. zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego. Nie zgodziła się z twierdzeniem organu, iż prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami. Podniosła, że wywiady środowiskowe były nieaktualne, gdyż odnosiły się do sytuacji na dzień wniesienia wniosku, kiedy pozostawała we wspólnym gospodarstwie z rodzicami. Przyznała, iż mieszka pod tym samym adresem, ale prowadzi osobne gospodarstwo. Skarżąca twierdziła, że nie znała treści wywiadu środowiskowego, podpisała go w ciemno. Podała również, że nie została zmuszona przez ojca do złożenia przedmiotowego wniosku o pomoc. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), zwana dalej "ustawą". Na wstępie podnieść trzeba, iż stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielniania osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Stosownie natomiast do treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności. Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1464/0;: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), iż z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Ponadto, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej w Polsce dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń jedynie w wysokości oczekiwanej przez te osoby. Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, skarżąca nie prowadzi odrębnego, jednoosobowego gospodarstwa domowego. Z przepisu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej wynika bowiem, że osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. W ocenie Sądu taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca mieszka z rodzicami i siostrą w trzypokojowym mieszkaniu stanowiącym własność rodziców. Nie ma swojego pokoju, nie ma własnego łóżka ani żadnych innych sprzętów gospodarstwa domowego. Skarżąca korzysta ze sprzętu gospodarstwa domowego, jaki znajduje się w mieszkaniu. Nie ma własnego dochodu. Cała rodzina utrzymuje się z szeregu świadczeń socjalnych. Wydatki mieszkaniowe są opłacane z dodatku mieszkaniowego i dochodów innych członków rodziny. Skarżąca sprawuje opiekę nad matką, gotuje obiady, przygotowuje inne posiłki, sprząta mieszkanie, robi pranie wspólnie dla całej rodziny, a nie tylko dla siebie. Rodzina wspólnie korzysta ze wszystkich pomieszczeń i sprzętów gospodarstwa domowego. W sprawie ustalono, że wysokość dochodu na osobę w rodzinie wynosi 646, 22 zł, a więc kwota ta nie przekracza 150 % kryterium dochodowego ustalonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w wysokości 456 zł. Jak słusznie wskazano spełnienie kryterium dochodowego w przypadku świadczeń przyznawanych w oparciu o art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej nie obliguje organu do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Badając zgodność z prawem tego rodzaju decyzji, a więc opartych na uznaniu administracyjnym, Sąd bada tym samym prawidłowość przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego. W sprawie szczegółowo ustalono sytuację wnioskodawczyni i jej rodziny, a odmowa przyznania świadczenia została szczegółowo uzasadniona. Ponadto organ wskazał, że rodzina ma możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych przy stosunkowo dużym wsparciu budżetu domowego ze środków wypłaconych w ciągu niespełna czterech miesięcy w łącznej kwocie ponad 35.000 zł. Z uwagi na ograniczone możliwości finansowe ośrodka oraz konieczność rozdzielenia rozważnie i sprawiedliwie środków przeznaczonych na zasiłki celowe pomiędzy wszystkich potrzebujących, nie było możliwe udzielenie skarżącej wnioskowanej pomocy. Ośrodek udziela jednocześnie pomocy dużej ilości rodzin znajdujących się w gorszej sytuacji niż rodzina wnioskodawczyni. W związku z powyższym uznać należy, że odmowa przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej przez skarżącą pomocy została należycie umotywowana a organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego odmawiając przyznania zasiłku celowego. Organ administracji publicznej orzekający w tym przedmiocie nie ma bowiem obowiązku przyznania świadczenia w każdym przypadku. Uznanie administracyjne obejmuje w swym zakresie ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. Ponadto udzielanie świadczeń z pomocy społecznej nie polega na ich przyznawaniu jedynie w wysokości oczekiwanej przez beneficjentów (czy też w wysokości "wyrównującej" różnicę pomiędzy posiadanym przez daną osobę/rodzinę dochodem a ustanowionym dla niej kryterium dochodowym). Nie ulega ponadto wątpliwości, iż rolą pomocy społecznej jest leżące w zakresie jej możliwości finansowych zaspokajanie potrzeb prowadzących do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej określonych osób bądź rodzin. W związku z tym Sąd przyjmuje za zasadną argumentację organów, że korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej nie może stanowić dla skarżącej źródła jej stałego utrzymania, tym bardziej, że sama skarżąca nie podejmuje żadnych starań, by polepszyć swoją sytuację i zająć się własnym rozwojem. Jeżeli zaś organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w żądanej wysokości, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05, LEX nr 194040 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 387/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Finalnie należy wskazać, że Kolegium zasadnie uznało, że zakwestionowana decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skoro bowiem dochód rodziny nie przekraczał kryterium dochodowego podwyższonego do kwoty 150 % kwoty kryterium ustawowego na cele udzielenia pomocy na dożywianie z programu rządowego, przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wskazany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Przepis ten reguluje bowiem udzielanie pomocy finansowej osobom i rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Z uwagi na wskazane naruszenie oraz sformułowanie w decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięcia o "specjalnym zasiłku celowym przeznaczonym na żywność" organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W związku z powyższym wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie znalazł podstaw do uwzględnienia okoliczności, które winien wziąć pod uwagę z urzędu rozstrzygając w granicach danej sprawy (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wniesiona skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.