III SA/Gd 843/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 14 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 20 czerwca 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej E. K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 29 maja 2018 r. E. K. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym M. K. (ur. 1998 r.). Wnioskodawczyni wskazała, że w 2008 r. wyszła za mąż za W. K. i od tego czasu – na początku wspólnie z mężem, a obecnie sama - opiekuje się M. K., który jest synem jej męża z poprzedniego małżeństwa. E. K. oświadczyła, że w celu sprawowania opieki zaprzestała aktywności zawodowej od 1 kwietnia 2010 r. Po śmierci męża w 2013 r., wnioskodawczyni została ustanowiona opiekunem prawnym M. K., który jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia dołączono zaświadczenie Sądu Rejonowego w K. z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt [...] potwierdzające, że wnioskodawczyni jest opiekunem prawnym M. K. oraz wydruk z systemu EKSMOoN dotyczący aktualnego orzeczenia z dnia 15 września 2016 r. o stwierdzeniu znacznego stopnia niepełnosprawności. Decyzją z dnia 20 czerwca 2018 r. Burmistrz Gminy Ż., działając na postawie art. 17 ust. 1, ust. 1a, 1b pkt 1, ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2017, poz. 1952 ze zm.), odmówił E. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad M. K.. W uzasadnieniu wskazano, że organ jest w posiadaniu aktów zgonu rodziców M. K. tj. A. K. zmarłej 12 maja 2002 r. oraz W. K. zmarłego 7 sierpnia 2013 r. Pomimo niepodejmowania przez E. K. zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, świadczenie nie mogło być jej jednak przyznane, ponieważ wnioskodawczyni nie należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, o których mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 – Kodeks rodzinny i opiekuńczy Dz. U. z 2017 r. poz. 682 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem obowiązek alimentacyjny tj. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, obciąża bowiem krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W konsekwencji wnioskodawczyni, będąca opiekunem prawnym M. K. nie spełnia warunków przyznania świadczenia, o których mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności warunku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie, o które ubiega się wnioskodawczyni, przysługuje innym niż rodzice, opiekun faktyczny oraz rodzina zastępcza spokrewniona osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od decyzji E. K. wskazała, że M. K. jest osobą niepełnosprawną od urodzenia - cierpi na mózgowe porażenie dziecięce pod postacią hemiplegii prawostronnej, epilepsję i opóźnienie psychoruchowe. Wymaga stałej pomocy i opieki w codziennej egzystencji oraz przy załatwianiu spraw urzędowych. Ma trudności z poruszaniem się. Znajduje się pod stałą opieką neurologa, okulisty, rehabilitanta i logopedy, wyjeżdża również na dwutygodniowe turnusy rehabilitacyjne. Zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności jest niezdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga pomocy innej osoby. Pomoc ta obejmuje dbałość o higienę (kąpiele, mycie), podawanie leków, przygotowywanie posiłków, pomoc w nauce, w rehabilitacji, asystowanie podczas wizyt u lekarzy. Wnioskodawczyni podkreśliła, że traktuje M. K. jak syna i obowiązki te są jej codziennością od 10 lat, wobec czego nie może podjąć pracy. Zaznaczyła, że nie ma innych osób, które mogłyby się podjąć opieki nad M. K. oraz że w związku z jego niepełnosprawnością otrzymywała wcześniej świadczenie pielęgnacyjne z MOPS w S.. Skarżąca wskazała, że jedynymi żyjącymi krewnymi M. K. są niepełnoletni brat - G. K., młodszy syn W. K. i wnioskodawczyni oraz babcia ze strony ojca – G. K. (lat 92), która również nie jest w stanie opiekować się M. K. z uwagi na swój podeszły wiek i stan zdrowia. Wnioskodawczyni wskazała, że M. K. uważa ją za swoją mamę i tak też się do niej zwraca. W ocenie wnioskodawczyni w sprawie pominięto, że zgodnie z art. 131 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego to na wnioskodawczyni, jako na opiekunie prawnym, ciąży obowiązek dostarczania mu środków utrzymania. Organ powinien ponadto przeprowadzić rzetelne postępowanie dowodowe tj. wystąpić do MOPS w S. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania G. K., aby ustalić, czy jest ona zdolna w pełni zaopiekować się 20-letnim wnukiem, czy też w tym przypadku opieka wiąże się nadmiernymi trudnościami i jest niemożliwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. nie uwzględniło zarzutów odwołania i decyzją z dnia 14 września 2018 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 17 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przytaczając treść wskazanych przepisów Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organy administracji są związane przepisami obowiązującego prawa i nie mogą przyznać świadczenia wbrew ich treści. Przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych szczegółowo określają przesłanki przyznania świadczenia a wnioskodawczyni nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji pasierba na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. E. K. w skardze skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. wniosła o przyznanie dochodzonego świadczenia. Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu, opisała swoją sytuację rodzinną, wskazała na wieloletnie faktyczne i prawne sprawowanie opieki nad M. K., opisała jego stan zdrowia wynikający z niepełnosprawności i związany z tym zakres koniecznych codziennych obowiązków. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że brak jest innych osób, które realnie mogłyby sprawować opiekę nad M. K., czego w sprawie nie ustalono, a w konsekwencji nie odniesiono się do treści art. 131 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, z mocy którego skarżąca ma obowiązek dostarczać M. K. środki utrzymania. Skarżąca wskazała, iż przedmiotowa sprawa ma charakter precedensowy i dotyczy sytuacji o szczególnym charakterze. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżone decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły unormowania art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Niewątpliwym jest, że skarżąca nie jest osobą wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie jest ona również opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, pojęcie to zostało bowiem na potrzeby ustawy o świadczeniach rodzinnych zdefiniowane w art. 3 pkt 14 tej ustawy i oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Rozważenia w tej sytuacji wymagało, czy skarżąca spełnia przesłankę z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Obowiązek alimentacyjny unormowany został w dziale III tytułu II Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Co do zasady, zgodnie z art. 128 Kodeksu, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis art. 131 Kodeksu, na który powołuje się skarżąca dotyczy obowiązku alimentacyjnego w przysposobieniu niepełnym, a z ustalonego stanu faktycznego nie wynika by skarżącą łączył z M. K. stosunek przysposobienia. Wbrew ocenie organów, przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przewidują obowiązek alimentacyjny macoch i ojczymów. Zgodnie bowiem z art. 144 § 1 tego kodeksu dziecko może żądać świadczeń alimentacyjnych od męża swojej matki, niebędącego jego ojcem, jeżeli odpowiada to zasadom współżycia społecznego. Takie samo uprawnienie przysługuje dziecku w stosunku do żony swego ojca, niebędącej jego matką, a do obowiązku tego stosuje się odpowiednio przepisy o obowiązku alimentacyjnym między krewnymi (§ 3). Jest to uregulowanie, które poszerza przewidziany w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego krąg osób uprawnionych i zobowiązanych do alimentacji. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 kwietnia 1971 r. sygn. II CR 78/71 (opubl. system informacji prawnej Lex nr 6916) śmierć ojca pasierba uprawnionego do alimentacji nie uzasadnia uchylenia obowiązku alimentacyjnego jego żony, jeżeli z mocy art. 144 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek taki ciążył na niej za życia męża. Przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, przewidują zatem możliwość zasądzenia świadczenia alimentacyjnego na rzecz pasierba od macochy, także po śmierci ojca uprawnionego. W uchwale z dnia 4 kwietnia 1968 r., III CZP 27/68 (ONSC 1969, Nr 1, s. 6) Sąd Najwyższy podkreślił, że obowiązek alimentacyjny ojczyma (macochy) winien być traktowany na równi z obowiązkiem rodziców dziecka. Jedyny warunek, który musi być zgodnie z art. 144 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego spełniony aby powstał obowiązek alimentacyjny ojczyma lub macochy, to sytuacja, gdy roszczenie alimentacyjne pasierba odpowiada ogólnemu poczuciu słuszności, znajdującemu uzasadnienie w istniejących regułach moralności i dobrych obyczajach społeczeństwa, czyli zasadom współżycia społecznego. W ocenie Sądu brak jest podstaw do zawężania stosowania tego przepisu tylko do dziecka małoletniego, skoro tym samym pojęciem ustawodawca posługuje się w art. 144 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, regulującym obowiązek alimentacyjny ciążący na dziecku wobec ojczyma (macochy), stanowiącym, że mąż matki dziecka, niebędący jego ojcem, może żądać od dziecka świadczeń alimentacyjnych, jeżeli przyczyniał się do wychowania i utrzymania dziecka, a żądanie jego odpowiada zasadom współżycia społecznego. Takie samo uprawnienie przysługuje żonie ojca dziecka, niebędącej matką dziecka. Tożsame stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2012 r. sygn. I OSK 1982/11, wskazując, że wykluczenie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązanego do alimentacji powinowatego męża matki dziecka niepełnosprawnego pozostaje w sprzeczności z treścią art. 144 § 1 k.r.o. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a u.ś.r. W uzasadnieniu cytowanego wyroku wskazano, że taka "wykładnia zaskarżonych skargą kasacyjną przepisów jest zgodna z prawem i prokonstytucyjna. Nie może bowiem ujść uwadze, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05, publ. OTK-A 10/2006/151, stwierdził, że art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) w zakresie, w jakim przepis ten uniemożliwia nabycie prawa do zasiłku stałego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki na innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Argumentacja zawarta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, mimo uchylenia ustawy o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 r. okazuje się przydatna dla interpretacji aktualnie obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wraz z wejściem z życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, z dniem 1 maja 2004 r., prawo do zasiłku stałego zostało zastąpione uprawnieniem do zasiłku pielęgnacyjnego (art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). We wskazanym wyroku Trybunał podniósł, że regulacja art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej musi być uznana za krzywdzącą i godzącą w konstytucyjną zasadę równości, skoro członek najbliższej rodziny (brat, siostra, dziadek, babka, czy też syn, córka) wywiązuje się ze swych moralnych obowiązków i wymaga to rezygnacji z zatrudnienia, to powinien otrzymać wsparcie od państwa. Wybranie z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców (naturalnych, przysposabiających, zastępczych) i przyznanie im wyłącznie prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości a także zasadę sprawiedliwości społecznej. Uwagi Trybunału zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku można także odnieść do zobowiązanych do alimentacji ojczyma lub macochy dziecka dorosłego, które nie może być przysposobione z uwagi na pełnoletniość." Taka wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych została również przyjęta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 651/14, w którym wskazano, że wykluczenie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącego zobowiązanego do alimentacji syna zmarłej żony pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 144 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w związku z art. 17 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca jako macocha niepełnosprawnego M. K. należy do kręgu osób zobowiązanych do jego alimentacji. Co do zasady, spełnia ona zatem przesłankę podmiotową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianą art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zawarta w zaskarżonej decyzji ocena jest w tym zakresie nieprawidłowa, narusza bowiem prawo materialne art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 144 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skarżąca wskazywała, że nie podejmuje ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad M. K. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ winien dokonać ustaleń w tym zakresie. Jednocześnie wskazać należy, że ze stanu faktycznego przedstawianego przez skarżąca wynikało, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki art. 17 ust. 1a i 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W szczególności wskazać należy, że babcia M. K. – G. K. nie jest osobą spokrewnioną z nim w pierwszym stopniu, między babcią i wnukiem zachodzi bowiem drugi stopień pokrewieństwa (art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), a niezależnie od konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, niepełnosprawność M. K. istnieje od urodzenia (art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozstrzygając sprawę organ, winien uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 497 zł, w tym kwotę 480 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 poz. 1800 ze zm.) oraz kwotę 17 zł tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.