III SA/Gd 886/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy postanawia: zawiesić postępowanie. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 102 ust. 1 pkt 4 i art. 102 ust. 1 lit. e ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r. poz. 627 z późn. zm.) utrzymało w mocy od decyzję Starosty P. z dnia 11 kwietnia 2016 r., nr [...] o zatrzymaniu W. C. prawa jazdy kat. A,B, nr [...] seria [...] wydanego w dniu 15 maja 2003r. na okres 3 miesięcy w terminie od dnia 28 sierpnia 2015 r. do dnia 28 listopada 2015 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. W dniu 7 września 2015 r. Komenda Miejska Policji poinformowała Starostę P. o zatrzymaniu opisanego prawa jazdy należącego do W. C. w związku z przekroczeniem w dniu 28 sierpnia 2015 r. przez kierującego dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Zawiadomieniem z dnia 7 września 2015 r. Starosta P. poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z dnia 8 marca 2016 r., a po ponownym postępowaniu - Starosta P. w dniu 11 kwietnia 2016 r. wydał decyzję o zatrzymaniu W. C. prawa jazdy wyżej opisanego. Od powyższej decyzji W. C. ponownie złożył odwołanie, w którym wskazując na naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 , 84 i 107 § 3 kpa oraz - art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż organ administracyjny nie ma uprawnień do badania, czy kierujący pojazdem istotnie przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/godz. na obszarze zabudowanym i że jest on związany informacją otrzymaną z Policji, co skutkowało brakiem przeprowadzenia postępowania dowodowego celem weryfikacji twierdzeń skarżącego, w szczególności – nie powołaniem biegłego z zakresu ruchu drogowego na okoliczność rzeczywistego ustalenia obowiązującego ograniczenia prędkości na odcinku, na którym skarżący został zatrzymany, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o braku podstaw do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, a dla ustalenia obowiązującego ograniczenia prędkości na danym odcinku drogi – o powołanie biegłego sądowego z zakresu ruchu drogowego, względnie – o przekazanie sprawy organowi drugiej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazało, że zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami. Stosownie do treści art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Zgodnie z art. 102 ust. 1 lit. c ustawy, starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, na okres 3 miesięcy nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym. W myśl art. 102 ust. 1e ustawy okres, o którym mowa w ust. 1c i 1d, oblicza się na zasadach określonych w kpa, przy czym dla ustalenia początku okresu jest właściwa data zwrotu dokumentu do organu właściwego w sprawach wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, a w przypadku zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym - data tej czynności. Jeżeli w chwili wydania decyzji, o której mowa w ust. l pkt 4 lub 5, prawo jazdy było już w posiadaniu starosty z innego tytułu, okres zatrzymania prawa jazdy liczy się od dnia wydania tej decyzji. W niniejszej sprawie wszystkie wskazane powyżej przesłanki warunkujące zatrzymanie prawa jazdy na okres 3 miesięcy zostały spełnione. W. C. w dniu 28 sierpnia 2015 r. przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym, o czym świadczy pismo Komendy Miejskiej Policji, a jego prawo jazdy kategorii B w/opisane, zostało zatrzymane przez organ kontroli ruchu drogowego i przekazane do Starosty P. i od tego dnia należy liczyć czas zatrzymania dokumentu. Odnosząc się do zarzutów postawionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy podjęta przez organ I instancji na podstawie wyżej przytoczonych norm prawnych, wbrew twierdzeniom strony, nie należy do kategorii decyzji uznaniowych, co oznacza, że organ administracji publicznej, stosując przepisy wyżej przywołanej ustawy o kierujących pojazdami, obowiązany jest do jej wydania. Powołany w podstawie prawnej decyzji art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, jak i pozostałe przepisy tejże ustawy nie przewidują prowadzenia przez organy ani pierwszej ani drugiej instancji postępowania dowodowego na okoliczność samego faktu, okoliczności i sposobu stwierdzenia przez policję przekroczenia przez kierującego dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym. Co więcej – dla wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy nie jest także konieczne, by kierowca – sprawca wykroczenia, został ukarany za swój czyn orzeczeniem sądowym, Powiadomienie skierowane do Starosty P. precyzuje wszystkie dane dotyczące osoby i okoliczności zatrzymania prawa jazdy W. C. i nie zawiera braków formalnych, które uniemożliwiałyby wydanie decyzji przez organ. Organ administracji orzekając w sprawie zatrzymania prawa jazdy koncentruje się na informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym, natomiast przedmiotem czynności Policji w postępowaniu mandatowym i ewentualnie - sądu orzekającego w sprawie o wykroczenie są okoliczności zdarzenia drogowego, polegającego na niezastosowaniu się do ograniczenia prędkości (art. 92 a Kodeksu wykroczeń). Ani zatem starosta (prezydent miasta), ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mają uprawnień do badania okoliczności zdarzenia drogowego i prawidłowości postępowania organów kontroli ruchu drogowego, ponieważ w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami organy administracyjne nie ustalają winy kierowcy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący podtrzymując zarzuty naruszenia: 1. art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ administracji nie ma uprawnień do badania, czy kierujący pojazdem istotnie przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanymi i że jest on związany informacją otrzymaną z Policji, co skutkowało brakiem przeprowadzenia postępowania dowodowego celem weryfikacji twierdzeń skarżącego, w szczególności – nie powołaniem biegłego z zakresu ruchu drogowego na okoliczność ustalenia rzeczywiście obowiązującego ograniczenia prędkości na odcinku, na którym skarżący został zatrzymany; 2. art. 7, art. 77 § 1, 84 § 1 i 107 § 3 oraz 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia 11 kwietnia 2016 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o zawieszenie – na podstawie art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. postępowania sądowoadministracyjnego do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie K-24/15. Zarzuty i wnioski skargi zostały szczegółowo uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Organ nie odniósł się do wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Zgodnie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o powyższy przepis następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie sądu (por. postanowienia NSA z dnia 11 marca 2005 r. sygn. akt: I OZ 45/05 oraz z dnia 7 czerwca 2008 r. sygn. akt: I OZ 382/08), zaś generalnie następuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania (tj. administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej). W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dn.13 czerwca 2008 r., sygn. akt: I FZ 221/08, wyrok WSA z dn. 18 czerwca 2009 r., sygn. akt: III SA/Wa 3321/08), przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, przy czym celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu wiadomym jest, że w dniu 17 września 2015 r. Rzecznik Praw Obywatelskich działając w oparciu o treść art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 lipca 1987r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.) wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności: 1) art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.) - w zakresie, w jakim dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie - z art. 2 Konstytucji RP i art. 4 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego dnia 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz. U. z 2003 r. Nr 42, poz. 364) i z art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), 2) art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami w zw. z art. 35 kpa w zw. z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 2012, poz. 270 ze zm.)- w zakresie braku adekwatnych gwarancji procesowych w sytuacji wydania decyzji przez starostę o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym - z art. 2, z art. 45 ust. 1 i z art. 78 Konstytucji RP. Wniosek został zarejestrowany pod sygn. akt K 24/15. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że zaskarżone rozwiązanie zobowiązujące starostę do wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym - przy jednoczesnej odpowiedzialności za wykroczenie – budzi wątpliwości związane z naruszeniem zasady ne bis in idem. Zatrzymanie prawa jazdy jawi się bowiem jako sankcja karno-administracyjna, wykazująca podobieństwo do środka karnego, jakim jest zakaz prowadzenia pojazdów, dalece restrykcyjna, ingerująca w prawa i wolności obywatelskie (co szczególnie ujawnia się w przypadku sytuacji kierowców zawodowych, czy innych osób, dla których posiadanie prawa jazdy stanowi niezbędny warunek wykonywania obowiązków pracowniczych). Ponadto rozwiązanie przyjęte w art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami, polegające na tym, że zatrzymanie ma charakter sankcji administracyjnej, oznacza automatyzm w stosowaniu tego środka. W razie bowiem stwierdzenia, że kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, starosta jest obowiązany wydać decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy, bez możliwości uwzględnienia przesłanek materialnoprawnych. W trakcie jej stosowania nie są brane pod uwagę żadne elementy o charakterze subiektywnym. Ma to określone konsekwencje praktyczne. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której kierowca, obwiniony o popełnienie wykroczenia z art. 92a kodeksu wykroczeń, nie przyjmuje mandatu karnego i zostaje następnie uniewinniony od popełnienia wykroczenia przez sąd. Dolegliwość kary całkowicie abstrahuje zatem od kwestii zawinienia. Jednocześnie wskazać również należy, że w dniu 18 września 2015 r. z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 102 ust. 1 pkt 4 i art. 102 ust. 1d w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami oraz art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami – z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, jak również z art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz z art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego również Prokurator Generalny. Wnioski zostały zarejestrowane pod wspólną sygn. akt K 24/15. Podzielając wątpliwości przedstawione w cyt. powyżej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, po dokonaniu oceny z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości, oraz ekonomiki procesowej, a także mając na względzie konieczność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, doszedł do przekonania, że podjęcie rozstrzygnięcia opartego na art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest w pełni uzasadnione. Orzeczenie, które zapadnie po rozpoznaniu przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich i Prokuratora Generalnego zarejestrowanych pod wspólną sygn. akt K 24/15 jest bowiem kluczowe dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art.125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.