III SA/Gd 89/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia 14 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia zaktualizowanej gleboznawczej klasyfikacji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] na rzecz skarżącego R. B. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 14 grudnia 2007 r. Starosta działając na podstawie art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273) w zw. z art. 9 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) orzekł o przekwalifikowaniu na grunt leśny zalesionego gruntu rolnego oznaczonego w ewidencji gruntów jako część działki nr [...] o powierzchni 4,66 ha (w tym RV – 4,66 ha) położonego w obrębie ewidencyjnym [...] Gmina [...] i stanowiącego własność R. B. Następnie decyzją z dnia 24 sierpnia 2010 r. Starosta działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 7d, art. 22 i art. 59 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454) zatwierdził zaktualizowaną gleboznawczą klasyfikację gruntów na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym O. gmina [...] stanowiącej własność R. B., uwidocznioną w projekcie planu klasyfikacyjnego, stanowiącym załącznik do operatu klasyfikacyjnego. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, że aktualizację klasyfikacji gruntów przeprowadzono na wniosek właściciela. W wyniku dokonanej wizji terenowej stwierdzono, że w działce nr [...] część konturów klasyfikacyjnych RIVb oraz RV użytkowanych jest jako las. Dlatego też utworzono kontur LsIV. W odwołaniu od w/w decyzji R. B. wskazał, że wydane rozstrzygnięcie jest bezprzedmiotowe albowiem posiada on już prawomocną decyzję z dnia 14 grudnia 2007 r. wydaną w sprawie przekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny. W następstwie odwołania od w/w decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 28 października 2010 r. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 7b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 44 – 47 ust. 1, § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 24 sierpnia 2010 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wbrew temu, co wynika z uzasadnienia decyzji prace z zakresu klasyfikacji zostały przeprowadzone na zlecenie Starostwa [...]. Faktem jest, że R. B. złożył wniosek o zalesienie gruntu (i to już w dniu 31 grudnia 2001 r.) nie mniej jednak wniosek ten dotyczył wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego pod zalesienie a nie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. W/w osoba nie podpisała jednakże protokołu z przeprowadzenia klasyfikacji i wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej aktualizację. Tym samym w sprawie zaistniały wątpliwości co do przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji na wniosek strony. Z dokumentów zebranych w sprawie wynika nadto, że organ I instancji prowadził równolegle dwa postępowania – jedno wszczęte z urzędu, a drugie na wniosek strony. Taka sytuacja jest zatem niedopuszczalna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na w/w decyzję datowanej na dzień 30 listopada 2010 r. R. B. wniósł o uchylenie rozstrzygnięć z dnia 24 sierpnia 2010 r. oraz z dnia 28 października 2010 r., wskazując nadto, że oczekuje umorzenia postępowania w sprawie. Decyzją z dnia 1 grudnia 2010 r. Starosta działając na podstawie § 44 ust. 2, § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art. 7d ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów oraz art. 104 i 107 k.p.a. zatwierdził zaktualizowaną gleboznawczą klasyfikację gruntów na w/w działce nr [...] stanowiącej własność R. B., uwidocznioną w załączonym projekcie planu klasyfikacyjnego, stanowiącym załącznik do operatu klasyfikacyjnego. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że rozstrzygnięcie - wydane w oparciu o najbardziej aktualny dokument, tj. operat klasyfikacyjny nr [...] - jest konsekwencją decyzji organu odwoławczego z dnia 28 października 2010 r. Decyzją z dnia 14 stycznia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o uchyleniu własnej decyzji z dnia 28 października 2010 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że sprawa z wniosku z dnia 31 grudnia 2001 r. została zakończona decyzją Starosty z dnia 14 grudnia 2007 r., która stała się prawomocna w dniu 2 stycznia 2008 r. W związku z tym prowadzenie ponownego postępowania przez Starostę w sprawie zakończonej decyzją należało uznać za niezgodne z obowiązującymi przepisami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na w/w decyzję datowanej na dzień 16 lutego 2011 r. R. B. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wykreślenie z tekstu uzasadnienia decyzji zdania na stronie 2 wiersz od 12 do 14 odnoszącego się do wizji terenowej, która zdaniem skarżącego - wbrew temu co twierdzi organ - się nie odbyła. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do uznania stanowiska skarżącego za zasadne. W dniu 3 marca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał kolejną decyzję, mocą której orzekł o uchyleniu decyzji Starosty z dnia 1 grudnia 2010 r. i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. skarżący podtrzymał złożoną przez siebie skargę, a nadto stwierdził, że w jego ocenie w zaskarżonej decyzji organ powinien był nie tylko uchylić swoją decyzję, ale także decyzję organu pierwszej instancji, a także umorzyć postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działał w trybie tzw. autokontroli. Instytucja ta znalazła uregulowanie w art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego, organ, za pośrednictwem którego wniesiono skargę do sądu administracyjnego, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Z powyższego wynika, że organ dokonując autokontroli wydanego przez siebie rozstrzygnięcia związany jest zakresem swojej właściwości, jak również treścią żądania zawartego w skardze i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. ( por. np. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Zakamycze 2005 r., str. 149, wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2004 r. sygn. III SA 1804/82 ,publ. ONSA WSA 2005, nr 1, poz. 9). Nadto taka weryfikacja rozstrzygnięcia może być dokonana jedynie w oparciu o kryterium jego zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych). Zgodzić się przy tym należy z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że " zakres kompetencji organu administracyjnego w ramach instytucji autokontroli jest taki sam jak sądu administracyjnego" ( wyrok z dnia 21 marca 2005 r., VII SA/Wa 373/04, LEX 189168). Art. 54 § 3 nie określa prawnych form, w jakich ma nastąpić przewidziane w tym przepisie "uwzględnienie skargi w całości". Rozstrzygniecie organu administracyjnego nie może się ograniczyć się do stwierdzenia, że organ ten "uwzględnia skargę". Uwzględniając skargę organ zobligowany jest wydać orzeczenie ostatecznie rozstrzygające sprawę co do istoty, bądź, po uchyleniu wydanych w sprawie decyzji, umorzyć postępowanie w sprawie. Należy przyjąć, że rozstrzygnięcie takie może zawierać: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy; - uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o istocie sprawy: - uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie; - uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego (tak Tadeusz Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, str. 252-253). W orzecznictwie powszechnie przyjęty jest natomiast pogląd, że organ orzekając w trybie autokontroli nie może wydać orzeczenia kasacyjnego, którego skutkiem jest powrót sprawy na drogę postępowania administracyjnego, bo tę możliwość wykluczyło skierowanie sprawy na drogę sądową (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r., II OSK 1190/05, LEX 288979). Odnosząc przedstawione uwagi na tle stosowania przepisu art. 54 § 3 cytowanej ustawy do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wyrażone w petitum skargi żądanie sprowadzało się do uchylenia decyzji organu odwoławczego z dnia 28 października 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz umorzenie postępowania w sprawie. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do uwzględnienia jednego z żądań skargi tj. uchylił własną decyzję, pozostawiając w obrocie prawnym decyzję organu pierwszej instancji. Organ pozostawił ponowne rozpatrzenie odwołania do rozpoznania w odrębnym postępowaniu, stwierdzając, że wydając kolejną decyzję uwzględni słuszne sugestie strony zawarte w skardze z dnia 30 listopada 2010 r. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że podjęte przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w trybie autokontroli rozstrzygnięcie było inne od tego, jakiego domagał się skarżący. Decyzja ta bezspornie nie uwzględnia wniesionej skargi w całości, jako że zmierzała ona zasadniczo do uchyleniu obu wydanych w sprawie decyzji i umorzenia postępowania w sprawie, a tym samym została wydana z obrazą powołanego jako jej podstawa prawa art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia tutejszego Sądu z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 244/07, to należy zauważyć, że Sąd wypowiadał się tam w kwestii zastosowania art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie, której stan faktyczny i prawny był zupełnie odmienny od stanu niniejszej sprawy. W sprawie zakończonej wyrokiem Sądu z dnia 9 stycznia 2008 r. przedmiotem uwzględnionej w trybie autokontroli skargi było postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania. Jak wskazał Sąd w tamtym orzeczeniu, organ orzekający w trybie art. 54 § 3 cyt. ustawy nie mógł, po uchyleniu zaskarżonego postanowienia, w tym samym orzeczeniu równocześnie rozpoznać odwołania, bowiem zakres działania organu był tam ograniczony charakterem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego powołanie się na przedstawione w tym wyroku stanowisko Sądu nie było niczym uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 14 stycznia 2011 r. powoduje, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia 28 października 2010 r. Wniesiona na nią skarga do tutejszego Sądu zostanie więc rozpoznana po uprawomocnieniu się niniejszego orzeczenia.