III SA/Gd 893/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 września 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 23 kwietnia 2015 r. nr [...] w sprawie odmowy opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne M. T. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji orzekł o odmowie wykonania czynności technicznej, polegającej na opłacaniu składki, podczas gdy powinien rozstrzygać w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej wnioskodawczyni, stosując przepis z art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U 2015, poz. 581 ze zm.). Uzasadnienie decyzji sprowadzało się przy tym do lakonicznego stwierdzenia, że organ I instancji nie znalazł przesłanek do opłacania składki zdrowotnej. Oznacza to, ze sprawa nie została rozstrzygnięta w I instancji w sposób prawidłowy. M. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisaną wyżej decyzję SKO z dnia 16 września 2015 r. nr [...]. Zdaniem skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezasadnie przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania i uchyliło się od podjęcia merytorycznej decyzji. Spowodowało to przedłużanie postępowania, a także krzywdzącą M. T. sytuację, w której skarżąca w dalszym ciągu nie może korzystać ze świadczeń opieki zdrowotnej. Skarżąca wskazała ponadto, że nie jest dla niej zrozumiałe, dlaczego postępowanie się przedłuża, skoro na gruncie pozostałych spraw dotyczących zasiłków organy nie dają wiary twierdzeniom, że skarżąca prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i wskazują, że członkowie rodziny skarżącej nie są zobowiązani do opłacania jej składek ZUS i NFZ. Skoro zatem - opierając się na dochodzie ustalonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze - takie ubezpieczanie nie będzie skarżącej przysługiwało, organ odwoławczy powinien wskazać, skąd skarżąca może uzyskać ubezpieczenie zdrowotne, szczególnie, że sprawa dotycząca świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką skarżącej nad matką także ciągle jest w toku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta G. wydaną w przedmiocie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zastosowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 138 § 2 k.p.a., pozwalający na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może znaleźć zastosowanie wówczas, gdy dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym postępowanie mające na celu jedynie uzupełnienie dowodów. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1062/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei prowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego, na co zezwala art. 136 k.p.a., nie może oznaczać prowadzenia istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Zasadą wynikającą z regulacji zawartych w k.p.a. jest bowiem obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu albo uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Ta ostatnia zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpatrywanej sprawy zaskarżoną decyzję należy ocenić jako zgodną z prawem. Organ odwoławczy trafnie zauważył, że wniosek skarżącej o finansowanie składek na ubezpieczenie ze środków publicznych nie został rozpoznany we właściwym trybie, co spowodowało konieczność uchylenia decyzji Prezydenta Miasta G. na podstawie art.138 § 2 k.p.a. Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, że właściwą podstawą prawną do rozpoznania wniosku skarżącej jest art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych do zadań zleconych gminy należy wydawanie decyzji, o których mowa w art. 54 cyt. ustawy, w sprawach świadczeniobiorców innych niż ubezpieczeni, spełniających kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w przypadku których nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 12 tej ustawy. W celu ustalenia sytuacji dochodowej i majątkowej świadczeniobiorcy, o którym mowa w ust. 2, przeprowadza się rodzinny wywiad środowiskowy na zasadach i w trybie określonych w przepisach o pomocy społecznej (art. 7 ust. 3 cyt. ustawy). W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, o której mowa w art. 54 cyt. ustawy organ ustala, czy wnioskodawca należy do kategorii osób, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy tj. czy jest inną niż ubezpieczeni osobą posiadającą miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która posiada obywatelstwo polskie lub uzyskała w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 oraz z 2014 r. poz. 463 i 1004), spełniającą kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163), co do których nie stwierdzono okoliczności, o której mowa w art. 12 tej ustawy, na zasadach i w zakresie określonych dla ubezpieczonych. Z powyższego wynika, że osobie nieubezpieczonej, mieszkającej w Polsce i posiadającej obywatelstwo polskie będzie przysługiwało prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jeżeli jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego (art. 8 ustawy o pomocy społecznej), a jednocześnie w toku wywiadu środowiskowego nie zostanie stwierdzona dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby wskazująca, że wnioskodawca jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości (art. 12 ustawy o pomocy społecznej). Co istotne, decyzja przyznająca prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, o której mowa w art. 54 cyt. ustawy ma charakter decyzji czasowej. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 8 cyt. ustawy prawo do świadczeń opieki zdrowotnej przysługuje osobie nieubezpieczonej od dnia określonego w decyzji przez okres 90 dni od tego dnia. Nie ma jednak przeszkód, aby po wygaśnięciu decyzji przyznającej prawo do świadczeń, osoba nieubezpieczona wystąpiła do organu z kolejnym wnioskiem, co zainicjuje kolejne, odrębne postępowanie administracyjne. Skarżąca zwróciła się do organu wyraźnie wskazując, że z uwagi na swój stan zdrowia i trudną sytuację materialną, chciałaby móc korzystać ze świadczeń opieki zdrowotnej, pomimo tego, że nie jest ubezpieczona i nikt z rodziny nie chce pomóc skarżącej w opłacaniu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Pomimo, że skarżąca nie napisała, że składa wniosek na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, powyższe wynikało bezpośrednio z treści złożonego przez skarżącą wniosku. Sąd podkreśla, że skarżąca - jako osoba nieubezpieczona - mogła wystąpić do organu tylko o wydanie decyzji przyznającej prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej, o której mowa w art. 54 cyt. ustawy. I tak złożony przez skarżącą wniosek powinien być interpretowany przez organ, który zna prawo i ma obowiązek orientować się w zakresie zadań własnych i zadań zleconych gminy. Pomimo tego, organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia czy wniosek skarżącej spełnia kryteria wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Sąd dostrzega, że z powodu ww. uchybień, których dopuścił się organ pierwszej instancji, postępowanie w sprawie istotnie się przedłużyło. Do czasu rozpoznania wniosku M. T. w trybie określonym w art. 54 cyt. ustawy, skarżąca nie może korzystać z opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. W obecnej sytuacji skarżącej tryb z art. 54 cyt. ustawy, jest jednak jedynym możliwym sposobem, w jaki skarżąca może uzyskać pomoc w opłacaniu składek NFZ. Sytuacja ta może oczywiście w przyszłości ulec zmianie, w związku z ewentualnym podjęciem pracy przez skarżącą czy też uzyskaniem świadczeń z opieki społecznej w związku z opieka jaką skarżąca sprawuje nad chora matką. W tym kontekście wskazać należy, że SKO nie mogło wydać innego rozstrzygnięcia niż to, które zapadło w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie merytorycznej decyzji przez organ odwoławczy, w sytuacji organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego, w istotny sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Do uznania że wskazana zasada została zrealizowana, nie wystarcza bowiem stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych instancji. Konieczne jest również ustalenie czy obie z tych decyzji zostały wydane w oparciu o taką samą podstawę prawną oraz na podstawie kompletnego materiału dowodowego ocenionego zgodnie z podstawowymi zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego Zaskarżona decyzja, nie rozstrzyga, czy wniosek skarżącej o opłacanie składek może być uwzględniony, czy też nie. Jak wynika z treści skargi, z tego właśnie powodu zaskarżona decyzja jest odbierana przez skarżącą jako niekorzystna. W istocie jednak zaskarżona decyzja chroni przysługujące skarżącej uprawnienie do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej wniosku w oparciu o właściwą podstawę prawną i wyczerpująco zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten powinien być jednocześnie zebrany przez organ I instancji w zakresie jasno określonym w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jak zauważa sama skarżąca, dokonane przez organy w odrębnych postępowaniach ustalenia, co do sytuacji życiowej skarżącej, nie były dla niej korzystne. Istotne jest jednak to, że ustalenia te nie są wiążące w innych postępowaniach, w tym nie jest możliwe aby były bezrefleksyjnie przyjęte przez organ I instancji, który został zobowiązany przez SKO do ponownego rozpoznania wniosku skarżącej w oparciu o właściwą podstawę prawną. Szczególnie, że zgodnie z art. 7 ust. 3 cyt. ustawy, przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 54 tej ustawy organ jest bowiem zobowiązany przeprowadzić nowy wywiad środowiskowy, który ustali aktualną sytuację dochodową i majątkową skarżącej. Reasumując, Kolegium prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. w celu doprowadzenia do sytuacji, w której o prawach strony rozstrzyga się z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art.15 k.p.a. Kolegium wskazując właściwą podstawę prawną dla rozpoznania wniosku, wywiązało się z obowiązku wskazania organowi pierwszej instancji zakresu postępowania dowodowego, a więc okoliczności, które muszą zostać bezopornie ustalone przed podjęciem decyzji o tym, czy skarżącej może zostać przyznane czasowe prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, czy też nie. W tym celu organ I instancji będzie musiał przede wszystkim ustalić, czy wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe z art. 8 ustawy o pomocy społecznej - ustalając wcześniej czy skarżąca jest osoba samotnie gospodarującą, czy też jest osobą w rodzinie. Sąd dostrzega, że sytuacja skarżącej jest niewątpliwie trudna. Sama skarżąca nie posiada żadnych dochodów, a członkowie najbliższej rodziny, którzy uzyskują świadczenia z pomocy społecznej, nie zgadzają się na przeznaczanie tych środków na potrzeby skarżącej, pomimo tego, że skarżąca opiekuje się chorą matką i pomaga im w domu. Podobnego rodzaju sytuacje trudno jednoznacznie zakwalifikować jako współdziałanie domowników w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Wskazana kwestia będzie musiała zostać rzetelnie rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej. Stosownie do art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej, użyte w niej określenie osoby samotnie gospodarującej oznacza osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 14 tej ustawy, użyte w niej określenie rodziny oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Oznacza to, że uznanie za rodzinę wymaga udowodnienia faktu nie tylko wspólnego zamieszkiwania, ale również gospodarowania. Przesłanki te muszą być bowiem spełnione łącznie, aby można było mówić o rodzinie w kontekście ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1998 roku, sygn. akt I SA 1997/97, Baza Orzeczeń LEX nr 45807, wydany na gruncie nieobowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, lecz zachowujący swą aktualność w obecnym stanie prawnym). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwanie występuje element wspólnego gospodarowania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 marca 2011 roku, sygn. akt II SA/Lu 71/11 oraz sygn. akt II SA/Lu 81/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczone definicje odwołują się do pojęcia prowadzenia gospodarstwa domowego, czy też gospodarowania (jednoosobowego lub wspólnego). Ustawa nie definiuje, w jaki sposób należy pojęcie to rozumieć. Z wykładni językowej wynika jednak, że gospodarować oznacza: zarządzać jakimiś zasobami i środkami, decydować o sposobie wykorzystania tego, co się ma (vide: Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, http://sjp.pwn.pl). Oznacza to, że na potrzeby ustawy o pomocy społecznej pojęcie rodziny nie jest oparte wyłącznie na więzach pokrewieństwa. Bardziej istotne jest tworzenie wspólnoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1429/07 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli osoby gospodarują wspólnie, oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. Chodzi więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz konkretnych czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 181/08, Baza Orzeczeń LEX nr 504809). Ponieważ w podlegającym ocenie Sądu postępowaniu administracyjnym kwestia, w jaki sposób skarżąca faktycznie prowadzi gospodarstwo domowe (razem czy oddzielnie), nie została jak dotąd ustalona, nie może być ona również przedmiotem wiążących ustaleń Sądu. W pierwszej kolejności wypowiedzieć się w tej sprawie musi organ pierwszej instancji, opierając się na wynikach przyszłego, wywiadu środowiskowego i przy uwzględnieniu ustawowych definicji osoby samotnie gospodarującej i rodziny, zawartych w ustawie o pomocy społecznej. Z tych względów uchylenie przez SKO dotychczasowej decyzji Prezydenta Miasta G. w przedmiocie odmowy opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne skarżącej było konieczne i prawidłowe. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na postawie art. 151 p.p.s.a.