III SA/Gd 895/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. spraw ze skarg M. T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2015 r. nr [...] nr [...] w przedmiocie opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargi. Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosków z dnia 24 kwietnia 2015 r. i 4 maja 2015r., decyzjami z dnia 15 maja 2015 r. nr [...] oraz z dnia 1 czerwca 2015r. nr [...], odmówił M. T. przyznania pomocy w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniach decyzji organ pierwszej instancji - powołując się na przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków uprawniających do objęcia jej ubezpieczeniem zdrowotnym przez ośrodek pomocy społecznej i opłacania za nią składki zdrowotnej. W następstwie odwołań M. T. od ww. rozstrzygnięć, decyzjami z dnia 16 września 2015r. nr [...] oraz nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 ust. 1 i 3-4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, uchyliło zaskarżone decyzje w całości i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniach decyzji powołano przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wskazano, że organ pierwszej instancji w obu sprawach nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie przeanalizował przesłanek wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń zdrowotnych, zawartych w art. 54 ust. 3 ustawy. W uzasadnieniu decyzji Prezydent nie powołał jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Z uwagi na niedokonanie ustaleń faktycznych i brak analizy przepisu ustawowego stanowiącego właściwą podstawę prawną decyzji Kolegium uznało, że sprawy nie zostały rozstrzygnięte prawidłowo. Wyjaśniono, że ponownie rozpatrując sprawy organ winien dokonać analizy art. 54 ustawy pod kątem spełnienia przesłanek wydania decyzji pozytywnej, opierając się o ustalenia faktyczne wynikające z materiału dowodowego. W skargach na ww. decyzje wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. T. zakwestionowała stanowiska organu odwoławczego. Twierdziła, ze nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z rodzicami. Zdaniem skarżącej to MOPS winien ponosić ciężar jej utrzymania, gdyż przez lata pracownicy organu sporządzali niezgodne z prawdą wywiady środowiskowe. Podała, że sama występuje z przedmiotowym wnioskiem w sprawie. Ojciec do niczego jej nie zmuszał i nic za nią nie pisał. Zdaniem skarżącej, SKO niezasadnie przekazało sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i uchyliło się od podjęcia merytorycznych decyzji. Spowodowało to przedłużanie postępowań, a także krzywdzącej dla M. T. sytuacji, w której w dalszym ciągu skarżąca nie może korzystać ze świadczeń opieki zdrowotnej. Skarżąca wskazała ponadto, że nie jest dla niej zrozumiałe dlaczego postępowanie się przedłuża, skoro na gruncie pozostałych spraw dotyczących zasiłków organy nie dają wiary twierdzeniom, że skarżąca prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i wskazują, że członkowie rodziny skarżącej nie są zobowiązani do opłacania jej składek ZUS i NFZ. Skoro zatem opierając się na dochodzie ustalonym przez SKO, takie ubezpieczanie także nie będzie skarżącej przysługiwało, SKO powinno wskazać skąd skarżąca może uzyskać ubezpieczenie zdrowotne, szczególnie, że sprawa dotycząca świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką skarżącej nad matką także ciągle jest w toku. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 4 lutego 2016r. Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt III SA/Gd 895/15, III SA/Gd 897/15 i prowadzić łącznie jedne akta pod sygn. III SA/Gd 895/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy zaskarżonych decyzji organ odwoławczy uchylił decyzje Prezydenta Miasta wydane w przedmiocie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium kontrola zaskarżonych decyzji prowadzi do uznania, że skargi nie mogły zostać uwzględnione. Zastosowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 138 § 2 k.p.a., pozwalający na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może znaleźć zastosowanie wówczas, gdy dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym postępowanie mające na celu jedynie uzupełnienie dowodów. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1062/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei prowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego, na co zezwala art. 136 k.p.a., nie może oznaczać prowadzenia istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Zasadą wynikającą z regulacji zawartych w k.p.a. jest bowiem obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu albo uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Ta ostatnia zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpatrywanych spraw zaskarżone decyzje należy ocenić jako zgodne z prawem. W myśl art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U 2015, poz. 581 ze zm.), dalej zwanej : "ustawą", do zadań zleconych gminy należy wydawanie decyzji, o których mowa w art. 54 ustawy, w sprawach świadczeniobiorców innych niż ubezpieczeni, spełniających kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w przypadku których nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 12 tej ustawy. W celu ustalenia sytuacji dochodowej i majątkowej świadczeniobiorcy, o którym mowa w ust. 2, przeprowadza się rodzinny wywiad środowiskowy na zasadach i w trybie określonych w przepisach o pomocy społecznej (art. 7 ust. 3 cyt. ustawy). W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, o której mowa w art. 54 ustawy organ ustala, czy wnioskodawca należy do kategorii osób, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy tj. czy jest inną niż ubezpieczeni osobą posiadającą miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która posiada obywatelstwo polskie lub uzyskała w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 oraz z 2014 r. poz. 463 i 1004), spełniającą kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163), co do których nie stwierdzono okoliczności, o której mowa w art. 12 tej ustawy, na zasadach i w zakresie określonych dla ubezpieczonych. Z powyższego wynika, że osobie nieubezpieczonej, mieszkającej w Polsce i posiadającej obywatelstwo polskie będzie przysługiwało prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jeżeli jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego (art. 8 ustawy o pomocy społecznej), a jednocześnie w toku wywiadu środowiskowego nie zostanie stwierdzona dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby wskazująca, że wnioskodawca jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości (art. 12 ustawy o pomocy społecznej). Co istotne, decyzja przyznająca prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, o której mowa w art. 54 cyt. ustawy ma charakter decyzji czasowej. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 8 cyt. ustawy prawo do świadczeń opieki zdrowotnej przysługuje osobie nieubezpieczonej od dnia określonego w decyzji przez okres 90 dni od tego dnia. Nie ma jednak przeszkód, aby po wygaśnięciu decyzji przyznającej prawo do świadczeń, osoba nieubezpieczona wystąpiła do organu z kolejnym wnioskiem, co zainicjuje kolejne, odrębne postępowanie administracyjne. Skarżąca zwróciła się do organu wyraźnie wskazując, że z uwagi na swój stan zdrowia i trudną sytuację materialną, chciałaby móc korzystać ze świadczeń opieki zdrowotnej, pomimo tego, że nie jest ubezpieczona i nikt z rodziny nie chce pomóc skarżącej w opłacaniu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Pomimo, że skarżąca nie napisała, że składa wnioski na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, powyższe wynikało bezpośrednio z treści złożonego przez skarżącą wniosku. Tymczasem w decyzji z dnia 15 maja 2015 r., jakkolwiek w podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji powołał art. 54 ust. 1 ustawy, to w uzasadnieniu wskazał jedynie na treść art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie dokując jakiejkolwiek oceny zasadności wniosku z punktu widzenia przesłanej wymienionych w art. 54 ustawy. Z kolei w decyzji z dnia 1 czerwca 2015 r. brak w ogóle powołania się na art. 54 ustawy. W to miejsce organ pierwszej instancji w podstawie prawnej i uzasadnieniu decyzji wskazał art. 66 ustawy ust. 1 ustawy. Sąd podkreśla, że skarżąca - jako osoba nieubezpieczona - mogła wystąpić do organu o wydanie decyzji przyznającej prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej, o której mowa w art. 54 ustawy. Organ pierwszej instancji, pomimo ciążących na nim w związku z tym obowiązków, w obu sprawach w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia czy wniosek skarżącej spełnia kryteria wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Sąd dostrzega, że z powodu ww. uchybień, których dopuścił się organ pierwszej instancji, postępowania w sprawie istotnie się przedłużyły. Do czasu prawidłowego rozpoznania wniosków M. T. złożonych w trybie określonym w art. 54 ustawy, skarżąca nie może korzystać z opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. W obecnej sytuacji skarżącej tryb z art. 54 ustawy, jest jednak jedynym możliwym sposobem, w jaki skarżąca może uzyskać pomoc w opłacaniu składek NFZ. Sytuacja ta może oczywiście w przyszłości ulec zmianie, w związku z ewentualnym podjęciem pracy przez skarżącą czy też uzyskaniem świadczeń z opieki społecznej w związku z opieką jaką skarżąca sprawuje nad chorą matką. W tym kontekście wskazać należy, że SKO nie mogło wydać innych rozstrzygnięć niż te, które zapadły w przedmiotowych sprawach w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie merytorycznych decyzji przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego, w istotny sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Do uznania że wskazana zasada została zrealizowana, nie wystarcza bowiem stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych instancji. Konieczne jest również ustalenie czy obie z tych decyzji zostały wydane w oparciu o taką samą podstawę prawną oraz na podstawie kompletnego materiału dowodowego ocenionego zgodnie z podstawowymi zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego Zaskarżone decyzje nie rozstrzygają czy wnioski skarżącej o opłacanie składek mogą być uwzględnione, czy też nie. Jak wynika z treści skarg, z tego właśnie powodu zaskarżone decyzje są odbierane przez skarżącą jako niekorzystne. W istocie jednak zaskarżone decyzje chronią przysługujące skarżącej uprawnienie do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej wniosków w oparciu o właściwą podstawę prawną i wyczerpująco zgromadzony w sprawach materiał dowodowy. Materiał ten powinien być jednocześnie zebrany przez organ pierwszej instancji w zakresie jasno określonym w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jak zauważa sama skarżąca, dokonane przez organy w odrębnych postępowaniach ustalenia, co do sytuacji życiowej skarżącej, nie były dla niej korzystne. Istotne jest jednak to, że ustalenia te nie są wiążące w innych postępowaniach, w tym nie jest możliwe aby były bezrefleksyjnie przyjęte przez organ pierwszej instancji, który został zobowiązany przez SKO do ponownego rozpoznania wniosków skarżącej w oparciu o właściwą podstawę prawną. Szczególnie, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy, przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 54 tej ustawy organ jest bowiem zobowiązany przeprowadzić nowy wywiad środowiskowy, który ustali aktualną sytuację dochodową i majątkową skarżącej. Reasumując, Kolegium prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. w celu doprowadzenia do sytuacji, w której o prawach strony rozstrzyga się z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art.15 k.p.a. Kolegium wskazując właściwą podstawę prawną dla rozpoznania wniosków, wywiązało się z obowiązku wskazania organowi pierwszej instancji zakresu postępowania dowodowego, a więc okoliczności, które muszą zostać bezspornie ustalone przed podjęciem decyzji o tym, czy skarżącej może zostać przyznane czasowe prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, czy też nie. W tym celu organ pierwszej instancji będzie musiał przede wszystkim ustalić, czy wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe z art. 8 ustawy o pomocy społecznej - ustalając wcześniej czy skarżąca jest osoba samotnie gospodarującą, czy też jest osobą w rodzinie. Sąd dostrzega, że sytuacja skarżącej jest niewątpliwie trudna. Sama skarżąca nie posiada żadnych dochodów, a członkowie najbliższej rodziny, którzy uzyskują świadczenia z pomocy społecznej, nie zgadzają się na przeznaczanie tych środków na potrzeby skarżącej, pomimo tego, że skarżąca opiekuje się chorą matką i pomaga im w domu. Podobnego rodzaju sytuacje trudno jednoznacznie zakwalifikować jako współdziałanie domowników w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Wskazana kwestia będzie musiała zostać rzetelnie rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej. Stosownie do art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej, użyte w niej określenie osoby samotnie gospodarującej oznacza osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 14 tej ustawy, użyte w niej określenie rodziny oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Oznacza to, że uznanie za rodzinę wymaga udowodnienia faktu nie tylko wspólnego zamieszkiwania, ale również gospodarowania. Przesłanki te muszą być bowiem spełnione łącznie, aby można było mówić o rodzinie w kontekście ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1998 roku, sygn. akt I SA 1997/97, Baza Orzeczeń LEX nr 45807, wydany na gruncie nieobowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, lecz zachowujący swą aktualność w obecnym stanie prawnym). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwanie występuje element wspólnego gospodarowania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 marca 2011 roku, sygn. akt II SA/Lu 71/11 oraz sygn. akt II SA/Lu 81/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczone definicje odwołują się do pojęcia prowadzenia gospodarstwa domowego, czy też gospodarowania (jednoosobowego lub wspólnego). Ustawa nie definiuje, w jaki sposób należy pojęcie to rozumieć. Z wykładni językowej wynika jednak, że gospodarować oznacza: zarządzać jakimiś zasobami i środkami, decydować o sposobie wykorzystania tego, co się ma (vide: Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, http://sjp.pwn.pl). Oznacza to, że na potrzeby ustawy o pomocy społecznej pojęcie rodziny nie jest oparte wyłącznie na więzach pokrewieństwa. Bardziej istotne jest tworzenie wspólnoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1429/07 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli osoby gospodarują wspólnie, oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. Chodzi więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz konkretnych czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 181/08, Baza Orzeczeń LEX nr 504809). Ponieważ w podlegającym ocenie Sądu postępowaniach administracyjnych kwestia, w jaki sposób skarżąca faktycznie prowadzi gospodarstwo domowe (razem czy oddzielnie), nie została jak dotąd ustalona, nie może być ona również przedmiotem wiążących ustaleń Sądu. W pierwszej kolejności wypowiedzieć się w tej sprawie musi organ pierwszej instancji, opierając się na wynikach przyszłego, wywiadu środowiskowego i przy uwzględnieniu ustawowych definicji osoby samotnie gospodarującej i rodziny, zawartych w ustawie o pomocy społecznej. Z tych względów uchylenie przez SKO dotychczasowych decyzji Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne skarżącej było konieczne i prawidłowe. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi na postawie art. 151 p.p.s.a.