III SA/Gd 915/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wynagrodzenia kuratorowi oddala skargę. Sąd Rejonowy, po uprzednim ustanowieniu R. P. kuratorem niżej wymienionych osób ubezwłasnowolnionych częściowo, przyznał wynagrodzenie za sprawowanie kurateli: a) nad H. K. w wysokości 364,86 zł miesięcznie - postanowieniem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt. [...], a) nad G. S. M. w wysokości 364,86 zł miesięcznie - postanowieniem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt [...], b) nad E. B. w wysokości 339 zł miesięcznie - postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt. [...], c) nad M. B. w wysokości 339 zł miesięcznie - postanowieniem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt [...]. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (MOPS), działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, wypłacał do dnia 29 września 2011 r. R. P. wynagrodzenie za sprawowanie kurateli, po czym wypłaty wynagrodzenia zaprzestał. Wypłata wynagrodzeń w okresie do dnia 30 czerwca 2011 r. odbywała się na podstawie decyzji wydawanych przez MOPS, zaś począwszy od dnia 1 lipca 2011 r. do października 2011 r. wypłacał to wynagrodzenie jedynie na podstawie wniosku kuratora oraz wskazanych wyżej postanowień Sądu Rejonowego. Pismem z dnia 31 października 2011 r. MOPS poinformował R. P., że w związku z wątpliwościami dotyczącymi zasadności wypłacania wynagrodzeń osobom pełniącym funkcje kuratora, wstrzymuje wypłatę wynagrodzeń z tytułu sprawowanej kurateli. Pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. MOPS – wezwany przez R. P. do zapłaty zaległego wynagrodzenia - wyjaśnił, że brak jest podstawy do wypłaty wynagrodzenia za sprawowanie kurateli, gdyż z postanowień Sądu Rejonowego nie wynika, iż wynagrodzenie ma być wypłacane ze środków publicznych. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2016 r. MOPS, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, wezwany przez R. P. do usunięcia naruszenia prawa i wypłaty wynagrodzenia, podtrzymał swoje stanowisko i odmówił wypłaty wynagrodzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. P. stwierdziła, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Z 2015 r., poz. 163 ze zm.) - dalej w skrócie jako "u.p.s." do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez Gminę należy organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Zgodnie z art. 110 ust. 1 tej ustawy zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej. Skarżąca wskazując, że wynagrodzenie kuratorów ustanowionych dla osób częściowo ubezwłasnowolnionych jest ustalane na podstawie orzeczeń sądowych, stwierdziła, że przepisy ustawy o pomocy społecznej konstytuują obowiązek gminy wypłacania wynagrodzenia za sprawowanie opieki, jako zleconego jej zadania z zakresu administracji rządowej, przy czym wynagrodzenie opiekuna zalicza się do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zgodnie z art. 36 pkt 1 lit. h u.p.s. Zdaniem skarżącej przepisy o opiece stosuje się odpowiednio do kurateli, a zatem należy przyjąć, że regulacje ustawy o pomocy społecznej odnoszą się również do wynagrodzenia kuratora. Z racji tego, że zadania gminy z zakresu pomocy społecznej realizują ośrodki pomocy społecznej, wypłata wynagrodzenia w niniejszej sprawie stanowi obowiązek Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Skarżąca dodała, że zgodnie z art. 179 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 2082 ze zm.) – dalej w skrócie jako "k.r.o." wynagrodzenie kuratora pokrywane jest z dochodów lub z majątku osoby, dla której kurator jest ustanowiony, a jeżeli osoba ta nie ma odpowiednich dochodów lub majątku wynagrodzenie pokrywa ten, kto żądał ustanowienia kuratora. Skarżąca wskazała, że przepis ten jednak nie reguluje kwestii wynagrodzenia kuratora ustanawianego z urzędu. Do wynagrodzenia kuratora ustanowionego przez Sąd z urzędu, na podstawie art. 178 § 2 k.r.o., odsyłającego - w zakresie nieuregulowanym przez przepisy, które przewidują ustanowienie kuratora – do odpowiedniego stosowania przepisów o opiece, należy zastosować art. 162 § 3 k.r.o. Zgodnie z art. 162 § 3 k.r.o. w sytuacji, gdy osoba, dla której został ustanowiony kurator nie ma odpowiednich dochodów lub majątku na pokrycie jego wynagrodzenia, jest ono pokrywane ze środków publicznych na podstawie przepisów o pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie podstawą żądania zapłaty wynagrodzenia są orzeczenia sądowe, w których sąd ustalił wysokość wynagrodzenia za sprawowanie przez skarżącą kurateli nad każdym częściowo ubezwłasnowolnionym. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w 2010 r. Sąd Rejonowy na podstawie art. 149 § 3 k.r.o. zwrócił się do MOPS o wskazanie osoby, której mogłaby być powierzona kuratela nad wskazanymi na wstępie osobami. W odpowiedzi na zapytania sądu opiekuńczego, MOPS wskazał R. P. jako kandydata na kuratora. W pismach wskazujących skarżącą jako kandydata na kuratora tutejszy Ośrodek podnosił, że wymieniona jest zatrudniona w Ośrodku i wykonuje zadania obejmujące asystę osobom niepełnosprawnym, zaś zakres czynności przewidzianych przy wykonywaniu obowiązków zawiera również sprawowanie funkcji opiekuna prawnego lub kuratora wskazanej osoby w przypadku, gdy takie orzeczenie wyda sąd. Organ zaznaczył, że art. 179 k.r.o. reguluje kwestie dotyczące przyznawania wynagrodzenia osobom sprawującym kuratelę. Wśród podmiotów zobowiązanych do wypłaty wynagrodzenia w pierwszej kolejności wskazuje się podopiecznego, w dalszej kolejności podmiot wnioskujący o ustanowienie kuratora. MOPS wskazując kandydata na kuratora, nie wnioskował o jego ustanowienie, a jedynie realizował obowiązek nałożony przez ustawodawcę. W konsekwencji Sąd Rejonowy ustanowił R. P. kuratorem dla ww. osób ubezwłasnowolnionych częściowo i na wniosek wymienionej przyznał – w drodze postanowień - wynagrodzenie za sprawowanie kurateli. Sąd - nie wzywając Gminy do udziału w sprawie - nie tylko uniemożliwił uczestnictwo w sprawie, ale i zaskarżenie postanowień. Skarżąca przedkładała w MOPS wnioski o wypłatę wynagrodzeń na podstawie prawomocnych orzeczeń. W ww. orzeczeniach nie określono źródła finansowania, ani też podmiotu zobowiązanego. Brak określenia w ww. postanowieniach źródła finansowania może świadczyć o tym, iż w toku postępowania sądowego nie zweryfikowano, czy majątek, dochody podopiecznego stanowią wystarczające źródło finansowania wynagrodzenia za sprawowanie kurateli. Dodatkowo wysokość zasądzonych wynagrodzeń na rzecz skarżącej może świadczyć o tym, że Sąd nie uwzględnił w toku postępowania, iż czynności wykonywane przez wymienioną w ramach funkcji kuratora pokrywały się z czynnościami wykonywanymi na podstawie umowy o pracę. W obecnie prowadzonych postępowaniach sądowych w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za sprawowanie opieki prawnej, w których Gmina jest uczestnikiem fakt, iż obowiązki pracownicze pokrywają się z obowiązkami opiekuna prawnego, jest przesłanką do nieprzyznania wynagrodzenia tudzież przyznania go w wysokości odpowiednio mniejszej. Organ wyjaśnił nadto, że skarga wniesiona na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) nie jest właściwym środkiem zmierzającym do ochrony interesów kuratora w przypadku, gdy w orzeczeniach sądu brak wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty wynagrodzenia. W tym zakresie organ powołał się na swą argumentację, zawartą w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w której twierdził, że kwestia wykonalności postanowień Sądu Rejonowego winna być rozpatrzona w trybie właściwym dla egzekucji roszczeń stwierdzonych prawomocnymi orzeczeniami sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje; W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli jest akt Prezydenta Miasta, polegający na odmowie wypłaty skarżącej R. P. wynagrodzenia z tytułu sprawowania funkcji kuratora osób częściowo ubezwłasnowolnionych. W stanie faktycznym sprawy MOPS wypłacał wynagrodzenie za sprawowanie kurateli do 29 września 2011 roku, po tym okresie zaprzestał powołując się na brak podstaw prawnych w tym przedmiocie. Przy czym do 30 czerwca 2011 roku wypłaty następowały na podstawie decyzji a następnie od 1 lipca 2011r. na podstawie wniosku. W ocenie Sądu, skarżąca spełniła określone prawem wymogi formalne – pismem z dnia 5 sierpnia 2016 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez wypłatę zaległego wynagrodzenia (art. 52 § 3 p.p.s.a.), a następnie po otrzymaniu odpowiedzi organu (pismo z dnia 19 sierpnia 2016 roku) zachowała termin do wniesienia skargi z art. 53 § 2 p.p.s.a. Wskazać na wstępie trzeba, że w uchwale z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt III CZP 6/14 (OSNC 2015/1/15, Biul. SN 2014/3/9) Sąd Najwyższy (dalej SN) przeprowadził analizę instytucji kurateli i podstaw przyznania kuratorowi osoby częściowo ubezwłasnowolnionej wynagrodzenia, a pośrednio także źródeł jego pokrycia. Stwierdzono w niej, że do czasu wejścia w życie, z dniem 13 czerwca 2009 r., ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o zmianie ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 143, dalej "ustawa zmieniająca") sprawowanie opieki nie było związane z wynagrodzeniem; traktowane było jako funkcja honorowa (art. 162 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, dalej k.r.o. – w poprzednim brzmieniu). Opiekun mógł dochodzić wynagrodzenia jedynie wtedy, gdy opieka była związana z zarządem majątkiem wymagającym znacznego nakładu pracy (art. 162 § 2 k.r.o., w poprzednim brzmieniu). Uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej wskazuje wprost na zrównanie sytuacji opiekuna i kuratora co do pokrywania wynagrodzenia, także w razie braku dochodów lub majątku podopiecznego i osoby poddanej kurateli, ze środków pomocy społecznej. Do istotnych argumentów należy podobieństwo opieki i kurateli dla osoby ubezwłasnowolnionej częściowo. Zadaniem kuratora jest niesienie pomocy, wsparcia, a w pewnym zakresie również reprezentacja osoby ubezwłasnowolnionej częściowo. Nie ma racjonalnych podstaw do przyjęcia, że wynagrodzenie ze środków pomocy społecznej nie należy się także kuratorowi, skoro uprawnienie takie ma opiekun (Sejm VI kadencji, druk nr 888). Wykładnia art. 178 § 2 k.r.o. nakazuje stosować do kurateli odpowiednio przepisy o opiece, ponieważ przepisy o kurateli nie regulują problematyki wynagrodzenia kuratora ustanowionego z urzędu, istnieje podobieństwo obu tych instytucji, a zamiarem ustawodawcy było objęcie przepisem art. 162 § 3 k.r.o. także sytuacji, w której brak podstaw do wypłacenia wynagrodzenia z majątku osoby objętej kuratelą lub wnioskującej o jej ustanowienie. Wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej, a także w części dotyczącej zmian w ustawie o pomocy społecznej, związanych z brakiem podstaw do wypłacenia rodzinie zastępczej "dodatkowych świadczeń z tytułu jednoczesnej funkcji opiekuna lub kuratora". Utraciło tym samym znaczenie stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w postanowieniu z dnia 5 października 2005 r., sygn. II CZ 84/05/niepubl., przewidujące, że nie było podstaw do przyznania wynagrodzenia opiekunowi lub kuratorowi od Skarbu Państwa, Sąd Najwyższy nie zgodził się z poglądem, prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że występuje luka w prawie, która powinna być uzupełniona sięganiem do art. 162 § 3 k.r.o., skoro do stosowania tego przepisu dochodzi za pośrednictwem art. 178 § 2 k.r.o. Przepisy ustawy o pomocy społecznej odnoszą się do obowiązku gminy wypłacania wynagrodzenia za sprawowanie opieki (art. 18 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) jako zleconego jej zadania z zakresu administracji rządowej; art. 36 pkt 1h zalicza wynagrodzenie opiekuna do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a art. 53a określa wysokość i zasady wypłaty wynagrodzenia za sprawowanie opieki. Ustawa o pomocy społecznej nie ustanawia prawa do wynagrodzenia opiekuna (kuratora), gdyż zostało to uregulowane w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, jej przepisy służą wykonaniu prawa określonego w art. 162 § 3 k.r.o. Podstawą ustalenia, czy kuratorowi osoby ubezwłasnowolnionej częściowo przysługuje takie uprawnienie, jest art. 162 § 3 w związku z art. 178 § 2 k.r.o., nie zaś przepisy ustawy o pomocy społecznej. W powyższej uchwale Sąd Najwyższy omówił źródło interesu prawnego w świetle art. 510 K.p.c. dla podmiotów, które są zainteresowane wynikiem takiej sprawy, tj. o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi. W sprawie niniejszej kwestia ta nie ma jednak decydującego znaczenia a to z tego względu, że wszystkie prawomocne postanowienia przyznające skarżącej wynagrodzenie za sprawowanie kurateli dla częściowo ubezwłasnowolnionych, nie wskazują, że ich wypłata nastąpić ma ze środków publicznych. Postanowienia przedłożone przez skarżącą w niniejszej sprawie nie zawierają również wskazania czy wynagrodzenie powinno być wypłacone z majątku osób wymienionych w art. 179 § 1 k.r.o. czy też właśnie ze środków publicznych. Zauważyć także należy, na podstawie akt sprawy (k.53 akt), że organ wskazując kandydata na kuratora, nie wnioskował o jego ustanowienie, a jedynie realizował obowiązek nałożony przez ustawodawcę (art.149 § 3 k.r.o.). W reasumpcji stwierdzić trzeba, że sąd nie mógł uwzględnić skargi albowiem brak było podstaw prawnych do uznania żądania skarżącej. Sąd podziela tym samym stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14.05.2015r. sygn. II SA/Rz 25/15), iż w przypadku zawarcia w postanowieniach sądu rodzinnego wskazania, iż wypłata wynagrodzenia powinna nastąpić ze środków publicznych, rolą gminy jest jedynie zarządzenie dokonania wypłaty (bez wydawania decyzji administracyjnej), skoro z art. 53a ust. 1 zdanie pierwsze wynika wprost, iż wynagrodzenie wypłaca się w wysokości ustalonej przez sąd. Jednak minimum wymagań jakie muszą być spełnione aby skarga mogła być uwzględniona jest określenie przez sąd w postanowieniu o przyznaniu wynagrodzenia kuratorowi oprócz jego wysokości także wskazanie, że powinno ono być wypłacone ze środków publicznych. Jak wynika z wcześniejszych rozważań, skarżąca postanowień takich w niniejszej sprawie nie złożyła. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.