III SA/Gd 977/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na działalność Rady Miasta [...] w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg oraz ustalenia przebiegu dróg postanawia: odrzucić skargę. W dniu 28 października 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga K. S. dotycząca uchwałodawczej sfery działalności Rady Miasta [...] w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg oraz ustalenia przebiegu dróg. W treści skargi wniesionej w trybie art. 50 i art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jak wynika z jej nagłówka) skarżący odwołał się do datowanego na dzień 17 sierpnia 2016 r. wezwania skierowanego do Rady Miasta [...]. W treści przedmiotowego wezwania skarżący zażądał zaprzestania naruszenia prawa przez "nie stosowanie się do art. 7a.1 w kontekście art. 7.2 ustawy o drogach publicznych w uchwalaniu uchwał prawa lokalnego dla wszystkich dróg w [...] dla których podjęto takie uchwały [...]". Do wniesionej skargi skarżący załączył wezwanie z dnia 17 sierpnia 2016 r. oraz pismo z dnia 3 września 2016 r. skierowane do Wojewody [...]. W piśmie tym skarżący wniósł o odstąpienie od publikacji uchwał Rady Miasta [...] nr [...] oraz [...]. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 października 2016 r. wydanym na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący został zobowiązany do wskazania co jest przedmiotem zaskarżenia w sprawie zainicjowanej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku. Jednocześnie skarżący został zobowiązany do wskazania numeru i daty zaskarżonej uchwały. W wydanym zarządzeniu określono termin na jego wykonanie wynoszący siedem dni oraz rygor odrzucenia skargi. Odpis zarządzenia o wezwaniu do usunięcia braków formalnych skargi ujawnionych na etapie jej wstępnego badania został skarżącemu skutecznie doręczony w dniu 14 listopada 2016 r. (vide: potwierdzenie odbioru – k. 47 akt sprawy). Odpowiadając na powyższe wezwanie skarżący nadesłał: - pismo z dnia 14 listopada 2016 r., w którym wskazał, że jego skarga dotyczy uchwał zaliczających drogi do kategorii dróg publicznych oraz uchwał określających przebieg dróg powiatowych; w złożonym piśmie skarżący podniósł, że wezwał Radę Miasta [...] do udostępnienia mu wszystkich uchwał podjętych we wskazanym powyżej przedmiocie; do złożonego pisma skarżący załączył: wezwanie skierowane do Prezydenta Miasta [...], monity do Rady Miasta [...], wezwanie do Rady Miasta [...] z dnia 27 września 2016 r., wyrok wydany w sprawie o sygnaturze [...], pismo z Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie przekazania według właściwości skargi na działanie Wojewody [...] oraz zestawienie dróg publicznych (gminnych i powiatowych) z wykazu Zarządu Dróg i Zieleni w [...]; - pismo z dnia 21 listopada 2016 r. wraz z załącznikami – skorowidzem uchwał Rady Miasta, uchwał Zarządu Miasta oraz zarządzeń Prezydenta Miasta [...] ogłoszonych w Monitorze Rady Miasta [...] w latach 1990 – 2015 oraz pismem z dnia 9 lipca 2013 r. skierowanym do Wojewody [...] a dotyczącym Strefy Płatnego Parkowania w [...]; - korespondencję kierowaną przez skarżącego do Rady Miasta [...], Przewodniczącej Rady Miasta [...], dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni w [...] oraz Zarządu Województwa [...] za pośrednictwem poczty elektronicznej wraz udzielonymi z odpowiedziami; - pismo z dnia 28 listopada 2016 r. stanowiące wniosek o pomoc Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w ujawnieniu przez Radę Miasta [...] w trybie dostępu do informacji publicznej wszystkich uchwał Rady Miasta [...] zaliczających 717 dróg z wykazu Zarządu Dróg i Zieleni w [...] do kategorii dróg gminnych i powiatowych oraz przebiegu dróg powiatowych wraz z wymaganymi prawem propozycjami Rady Miasta [...] i opiniami; do wniesionego pisma skarżący załączył poprawione zestawienie - skorowidz uchwał Rady Miasta, uchwał Zarządu Miasta oraz zarządzeń Prezydenta Miasta [...] ogłoszonych w Monitorze Rady Miasta [...] w latach 1990 – 2015. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 57 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) skarga powinna zawierać wskazanie zaskarżonego aktu. Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 punkt 3 wyżej wskazanej ustawy sąd zobligowany jest odrzucić skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Mając na uwadze treść pism skarżącego oraz dołączonych do tych pism załączników jak i wskazaną regulację normatywną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobligowany był wniesioną skargę odrzucić. W ustawowym 7 – dniowym terminie skarżący nie wykonał bowiem zarządzenia wzywającego do jednoznacznego wskazania zaskarżonego do Sądu aktu. Należy w tym miejscu skonstatować, że wskazanie przedmiotu zaskarżenia należy wyłącznie do skarżącego. Określenie przedmiotu sprawy nie może bowiem opierać się na domniemaniu Sądu lub organu administracji publicznej, za pośrednictwem którego wniesiono skargę. Innymi słowy, nie jest zadaniem sądu administracyjnego czy też organu administracji publicznej poszukiwanie i wskazywanie aktu, który ma stanowić przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej zgodnie z intencją skarżącego. Mając na uwadze powyższe zapatrywanie należy uznać, że informacje podane przez skarżącego w następstwie zarządzenia z dnia 31 października 2016 r. nie są wystarczające dla określenia zarówno granic zainicjowanej przed Sądem sprawy jak i przedmiotu skargi. Ogólne powoływanie się na podjęte przez organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego uchwały czy też przedłożenie, jak to uczynił skarżący, kompleksowego zestawienia uchwał Rady Miasta, uchwał Zarządu Miasta oraz zarządzeń Prezydenta Miasta [...] ogłoszonych w Monitorze Rady Miasta [...] w latach 1990 – 2015 nie może być uznane za prawidłowe wykonanie obowiązku precyzyjnego wskazania przedmiotu zaskarżenia określonego powyższym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Należy mieć przy tym na uwadze, że konieczność wydania przedmiotowego zarządzenia uzasadniała treść art. 6 p.p.s.a., w świetle którego sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań. W związku z powyższym wniesioną skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 punkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446; dalej w skrócie "u.s.g"), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 2a u.s.g., skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Należy mieć na uwadze, że regulacja art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa wniesienia skargi w interesie publicznym. Innymi słowy, skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje zatem ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez daną uchwałę konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Nie można również traktować powołanego powyżej przepisu art. 101 ust. 1 jako podstawy zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa. Skarżący powinien bowiem wykazać związek między zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną, który musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków. Podstawą interesu prawnego jest przepis prawa materialnego, dotyczący bezpośrednio sfery prawnej podmiotu, który się na niego powołuje, i który daje możliwość ochrony temu podmiotowi w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny musi więc wynikać z przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W tym miejscu należy również wyjaśnić, że art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dlatego też rozpoznanie skargi wnoszonej na podstawie tego przepisu ma pewne odmienne zasady. Różnica pomiędzy tymi dwoma regulacjami polega na tym, że o ile na podstawie art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi legitymacja do wniesienia skargi przysługuje temu, kto ma w tym interes prawny, o tyle na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Przyjęcie zatem, że konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, oznacza a contrario, że przepis ten nie może być podstawą prawną do wnoszenia skarg w interesie publicznym (zob. w tej materii: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/2002; publ. OSNP 2004/7/114; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1648/11 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 127/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).