III SA/Gd 981/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzji Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 lipca 2013 r. nr [...], 2) zasądza od Transportu Drogowego na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. 1537 (tysiąc pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 19 września 2013r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 lipca 2013 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia z dnia 4 lipca 2013 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1265) oraz załącznika nr 3 lp. 1.1 do ww. ustawy, nałożył na "A" Sp. z o.o. w G. (dalej: "strona", "skarżąca"), karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. za wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 20 marca 2013 r. w T. poddano kontroli pojazd marki IVECO o numerze rejestracyjnym [...] będącym własnością strony. W wyniku kontroli stwierdzono, że strona wykonywała przewóz drogowy na potrzeby własne elementów stalowych z Ż. do G.. Pojazd kierowany był przez załogę J. P. i H. B.. W związku ze stwierdzonymi w toku kontroli naruszeniami wszczęto postępowanie mające na celu ustalenie czy strona spełnia wymagania ustawy o transporcie drogowym w zakresie wykonywania transportu na potrzeby własne. Organ ustalił, że kierowca H. B. nie jest pracownikiem Spółki "A", lecz świadczy usługi na podstawie umowy zlecenia zawartej w dniu 22 lutego 2013 r. pomiędzy nim a stroną Organ wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym, jednym z warunków jaki musi spełniać przewóz na potrzeby własne jest aby pojazdy samochodowe używane do przewozu były prowadzone przez przedsiębiorcę, lub jego pracowników. Powołując się treść art. 2 Kodeksy pracy organ stwierdził, że ww. warunek nie został spełniony, tym samym kontrolowany przewóz mógł być wykonywany jedynie na podstawie licencji na wykonywanie transportu, której wykonujący przewóz nie posiadał. Strona odwołała się od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8 i 77 k.p.a. strona wskazała na błędne przyjęcie, że wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji, podczas gdy dokonywała niezarobkowego przewozu drogowego na potrzeby własne, a nadto poprzez założenie, że H. B. prowadził kontrolowany pojazd, podczas, gdy był on prowadzony przez J. P.. Zarzucono również naruszenie art. 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. Nadto strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 92a ust. 1, 6 i 7 w zw. z art. 4 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z zał. nr 3 lp. 1.1 poprzez błędne przyjęcie, że zachodziły przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji. Po rozparzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 19 września 2013 r. (nr [...] ), na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 1. art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców ( Dz. U. poz. 567) oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu kontroli kierowcy J. P. i H. B. okazali do kontroli m.in. wypis z zaświadczenia nr [...] na przewozy własne wydany Spółce "A" oraz dokument [...]. J. P. przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że: "Pojazd prowadziłem w załodze z H. B.." Podobnie H. B. zeznał, że kierował pojazdem w załodze z J.. P.. Organ odwoławczy przytoczył definicje przewozu na potrzeby własne i transportu drogowego zawarte w art. 4 pkt 3 i pkt 4 ustawy o transporcie drogowym stwierdzając, że bezspornym jest, iż strona w dniu kontroli wykonywała krajowy niezarobkowy przewóz drogowy rzeczy. Wskazał, że w dniu kontroli pojazdem kierowali kierowcy w załodze, co wynika z treści ich zeznań. Organ przywołał również definicję "załogi kilkuosobowej", która zawarta jest w art. 4 lit. o Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1). Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego organ stwierdził, że przepis art. 4 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowym - gdzie jednym z warunków uznania przewozu za przewóz na potrzeby własne jest aby pojazdy samochodowe używane do przewozu były prowadzone przez pracowników - posługuje się pojęciem "pracownik" zdefiniowanym w art. 2 Kodeksu pracy. Wobec powyższego, strona nie dopełniła warunku określonego w ww. przepisie ponieważ H. B. nie był w dniu kontroli drogowej pracownikiem strony. Jako że działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu transportu drogowego jest działalnością licencjonowaną, tym samym zasadne było utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do wprowadzonej ustawą z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców ( Dz. U. poz. 567) zmiany art. 5 ustawy o transporcie drogowym, na skutek czego wymóg posiadania licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy zastąpiono wymogiem posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika. Zdaniem organu zasadny jest wniosek, że stan faktyczny zaistniały w czasie kontroli obecnie sankcjonowany jest jako wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika. Dalej organ podał, że postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Brak też było podstaw do zastosowania w sprawie art. 92c ustawy o transporcie drogowym. "A" Spółka z o.o. w G. zaskarżała opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 4 lit. o Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który nie ma zastosowania do niezarobkowego przewozu rzeczy pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej do 7,5 ton. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. strona stwierdziła, że organ nie poczynił ustaleń co do określenia masy całkowitej skontrolowanego pojazdu. Nadto strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 pkt 3 lit. a i pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym, polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że o tym czy przewóz jest wykonywany na potrzeby własne decyduje, nie kto zasiada za kierownicą pojazdu, a kto znajduje się w tym czasie obok kierowcy, a tym samym niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów oraz art. 92a ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na aprobatę. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 września 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 lipca 2013 r. Podstawę materialnoprawną obu decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ) oraz Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1). Zauważyć przy tym należy, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ww. aktów prawnych w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli tj. w dniu 20 marca 2013 r., nie zaś w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Z kolei przepis art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że transport drogowy to krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy, a określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. Podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organy administracji obu instancji uznały, że strona nie wykonywała przewozu na potrzeby własne, gdyż jeden ze znajdujących się w pojeździe kierowców, tj. H. B., nie był pracownikiem skarżącej – skarżąca zawarła z nim w dniu 22 lutego 2013 r. umowę zlecania, gdzie H. B. zobowiązał się w terminie od dnia 25 lutego 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. świadczyć osobiście usługi polegające na transporcie materiałów i wyrobów wskazanych przez skarżącą. H. B. w chwili zatrzymania pojazdu do kontroli nie prowadził wprawdzie pojazdu, jednakże fakt, że znajdował się w załodze dwuosobowej z drugim kierowcą wskazywał w ocenie organów na to, że wykonywał on na rzecz strony skarżącej przewóz drogowy, który tym samym nie spełniał przesłanek przewozu na potrzeby własne. Dochodząc do takiego przekonania organy wskazały na wymienioną art. 4 pkt 4 li. a ustawy o transporcie drogowym przesłankę, że pojazdy samochodowe używane do przewozu na potrzeby własne są prowadzone przez przedsiębiorcę, lub jego pracowników. Organy odwołały się przy tym do legalnej definicji pojęcia pracownika zawartej w art. 2 Kodeksu pracy, co w sytuacji, gdy ustawa o transporcie drogowym nie zawiera w swoich przepisach definicji pojęcia "pracownik", należy uznać za prawidłowe. Stanowiska tego nie kwestionuje również strona skarżąca. Nadto organ odwoławczy odwołał się do zawartej w art. 4 lit. o Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 definicji "załoga kilkuosobowa", co oznacza sytuację, w której w trakcie każdego okresu prowadzenia pojazdu pomiędzy dwoma kolejnymi dziennymi okresami odpoczynku, lub pomiędzy dziennym okresem odpoczynku a tygodniowym okresem odpoczynku, w pojeździe przebywa co najmniej dwóch kierowców w celu prowadzenia pojazdu. Przez pierwszą godzinę obsady kilkuosobowej obecność innego kierowcy lub kierowców jest fakultatywna, ale przez pozostałą część tego okresu jest obowiązkowa. Jak wskazano wcześniej warunkiem uznania przewozu jako przewozu na potrzeby własne jest m.in. ustalenie czy samochód prowadzony jest przez pracownika przedsiębiorcy. Jak stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji: " Pan J. P. i Pan H. P. prowadzili pojazd w załodze dwuosobowej w ramach jednego kontrolowanego zadania przewozowego." W tym miejscu należy zauważyć, że takie stwierdzenie organu nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy. Dowodami, na których opierają swoje stanowisko oba organy, są złożone przez obu kierowców w dniu 20 marca 2013 r. zeznania. J. P. zeznał, że: "Pojazd prowadziłem w załodze z H. B.", z kolei H. B. zeznał, że: "Pojazd prowadził J. P., z którym jechałem w załodze." W żadnym z przytoczonych fragmentów zeznań nie stwierdzono wprost, że H. B. prowadził pojazd. Zdaniem Sądu wniosku takiego nie można zaś było wyprowadzić z samego faktu, że kierowcy zeznali, iż wykonują przewóz w załodze. Mając na uwadze, że ww. okoliczność ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, obowiązkiem organów orzekających w sprawie było bezsporne ustalenie, czy H. B. prowadził przedmiotowy pojazd w ramach kontrolowanego zadania przewozowego, co było przecież możliwe poprzez dokonanie odczytu zapisów na wykresówce tachografu lub karcie kierowcy. Na marginesie Sąd stwierdza, że nie podziela poglądu przedstawionego w przywołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 322/07. Kontrola Inspekcji Transportu Drogowego w zakresie wykonywania przewozu drogowego dotyczy sprawdzenia przestrzegania przepisów wynikających z ustawy o transporcie drogowym i innych aktów prawnych wymienionych w art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc to do przedmiotu niniejszej sprawy, zdaniem Sądu nie można tych kompetencji ograniczać uniemożliwiając przeprowadzenie kontroli odnośnie spełnienia warunku, o którym mowa w art. 4 pkt 4 lit a ustawy, w ramach jednego kontrolowanego zadania przewozowego, tj. na odcinku Ż.-G.. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że organy administracji uchybiły ciążącym na nich z mocy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązkom wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd w części podzielił stanowisko skarżącej przedstawione pkt 3 zarzutów skargi. Sąd nie podziela natomiast pozostałych zarzutów skargi. Bezsporne jest, że w sprawie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Zakres przedmiotowy tego rozporządzenia obejmuje każdy przewóz drogowy wykonywany pojazdem ( zespołem pojazdów), którego dopuszczalna masa całkowita przekracza 3,5 tony w odniesieniu do przewozu drogowego rzeczy ( art. 1 ust. 2 lit. a ). Jak wynika z akt sprawy dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu wynosi 11900 kg. Tym samym niezasadnie zarzuca skarżąca brak ustaleń co do określenia masy całkowitej pojazdu. Na koniec Sąd zauważa, że błędem ze strony organu odwoławczego było powoływanie się na przepisy prawa materialnego nieobowiązujące w dacie kontroli, o czym była mowa wcześniej. Sąd ma na myśli powołanie się na przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2013 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. poz. 567). Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy z uwagi na nieistotne dla rozstrzygnięcia różnice pomiędzy starą a nową regulacją. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji powinny w szczególności przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy w H. B. prowadził przedmiotowy pojazd w ramach kontrolowanego zadania przewozowego, w kierunku oceny jaki miał charakter przewóz wykonywany kontrolowanym pojazdem, a zajęte w wyniku tej oceny stanowisko uzasadnić zgodnie z wymogami, jakie stawia art. 107 § 3 k.p.a.