III SAB/Gd 11/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] dopuściło się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego S. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 13 stycznia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga S. W. (zwanego dalej także "stroną", "skarżącym") na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie dotyczącej rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 13 lipca 2021 r. odmawiającej przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. W złożonej skardze skarżący wniósł o: 1/ wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie; 2/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3/ stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący w dniu 3 czerwca 2019 r. zwrócił się z wnioskiem do Burmistrza R. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i w dniu 18 lipca 2019 r. została wydana decyzja odmawiająca przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, od której zostało wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie, które następnie zostało rozpoznane decyzją Kolegium z dnia 9 grudnia 2019 r., uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ ten decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r. ponownie odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, a po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 czerwca 2020 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Na tę decyzję złożona została skarga, w wyniku której rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r. (sygn. akt III SA/Gd 803/20) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, kolejny raz odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego decyzją z dnia 13 lipca 2021 r. i od tej decyzji złożone zostało odwołanie, które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 20 sierpnia 2021 r. Skarżący wskazał, że organ II instancji od momentu złożenia odwołania nie wykonał żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, czym dopuścił się naruszenia terminów określonych art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), jak również nie dochował obowiązków nałożonych na niego przez art. 36 k.p.a., tj. nie poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ani nie wyznaczył choćby przybliżonego terminu załatwienia sprawy. W dniu 17 listopada 2021 r. złożone zostało ponaglenie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które jednak nie zostało przez organ rozpatrzone w 7-dniowym terminie od jego otrzymania, czym organ dopuścił się naruszenia art. 37 § 5 i 6 k.p.a. i w związku z powyższym wyczerpana została droga administracyjna, a zatem spełniona pozostaje przesłanka wniesienia skargi na bezczynność, tj. art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a."). Organ II instancji pomimo pisemnego ponaglenia oraz wielokrotnych prób kontaktu telefonicznego nie podjął żadnych czynności w sprawie, naruszając przy tym nie tylko szczególne przepisy dotyczące terminów rozpatrywania spraw administracyjnych, ale również jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określoną w art. 12 k.p.a. tj. zasadę szybkości i prostoty postępowania. Sprawa na dzień złożenia niniejszej skargi rozpatrywana jest przez Kolegium przez ponad 4 miesiące. Dodatkowo skarżący podniósł także, że niniejsza sprawa rozpatrywana jest przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze już trzeci raz, przy czym zarówno w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia pierwszego odwołania (okres sierpień-grudzień 2019 r.), jak i drugiego (okres luty-czerwiec 2020 r.) naruszono przepisy postępowania w zakresie terminów do rozpatrywania spraw. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ pozostaje w bezczynności już trzeci raz w tej samej sprawie, co jest szczególnie rażące zwracając uwagę na jej okoliczności - sprawa dotyczy osoby, która na moment złożenia niniejszej skargi już od przynajmniej 2 lat nie podejmuje żadnego zatrudnienia, nie uzyskuje żadnych dochodów i sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności. Wskazał, że skarga wpłynęła dnia 28 grudnia 2021 r., podczas gdy tego samego dnia wydano rozstrzygnięcie (decyzję uwzględniającą żądanie skarżącego). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia określonej sprawy administracyjnej przez wydanie aktu lub podjęcie czynności, jednakże bez przesądzania o treści tych aktów czy też o ich skutkach. Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności załatwiających żądanie ale bierze pod uwagę jedynie fakt, czy w danej sprawie dokonana została czynność wydania aktu - decyzji, postanowienia (tak np. WSA w Kielcach w wyroku z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 131/21). Zatem przedmiotem skargi w takich okolicznościach może być przewlekłość postępowania, a nie bezczynność, która polega na braku podejmowania przez organy jakichkolwiek działań w sprawie. Kolegium wskazało także, że samo ponowne rozpoznawanie sprawy po uchyleniu wcześniejszych decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny nie oznacza, że będzie ona przydzielana sprawozdawcy poza kolejnością wpływu. Zgodnie z przyjętymi zasadami funkcjonowania Kolegium sprawy przydzielane są właśnie w takiej kolejności i ponowne rozpatrywanie nie stanowi wyjątku (zwłaszcza w sytuacji, gdy uchylona zostaje także pierwszoinstancyjna decyzja i organ I instancji wydaje nowe rozstrzygnięcie w sprawie). W roku 2021 do Kolegium wpłynęło ponad 7.000 spraw, co przy dwudziestu kilku członkach orzekających powoduje, że czas rozpatrywania kolejnych spraw się wydłużył. Dodatkowo Kolegium zmaga się z zakłóceniami, jakie wywołała pandemia koronawirusa, które wiążą się z absencjami chorobowymi bądź kwarantannami (a są to z reguły zdarzenia o charakterze nagłym) członków orzekających, powodują albo dodatkowe wydłużenie terminu załatwienia sprawy, albo w przypadkach dłuższej nieobecności konieczność zmiany składu orzekającego. Wszystkie te okoliczności mają wpływ na wydłużenie terminów, jednak zdaniem Kolegium nieuprawniony jest zarzut przewlekłego ich prowadzenia, a tym bardziej działania z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy odwołanie wraz z aktami sprawy przekazano sprawozdawcy w dniu 2 grudnia 2021 r., a w dniach 6-17.12.2021 r. sprawozdawca przebywał na zwolnieniu lekarskim, natomiast posiedzenie, na którym wydano rozstrzygnięcie miało miejsce w dniu 28 grudnia 2021 r. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne i nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 oraz postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 72/20 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt I SAB/Gl 30/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie S. W. zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu bezczynność w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 13 lipca 2021 r. (nr [...]) odmawiającej mu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest - jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Poza sporem jednak było, że skarżący spełnił formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedził ją wniesieniem ponaglenia do właściwego organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismem z dnia 17 listopada 2021 r. Tym samym przesłanka do wniesienia skargi w niniejszej sprawie została spełniona. Przechodząc natomiast do oceny zasadności zarzutu skargi wskazać należy, że skarga na bezczynność stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje czy organ administracji załatwił sprawę w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego. Przepis art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. definiuje "bezczynność" jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z przepisów art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi z kolei, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia na gruncie procedury administracyjnej szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem administracji publicznej a stronami postępowania. Wśród zasad tych istotnego znaczenia nabiera zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a., i zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Z akt niniejszej sprawy wynika, że odwołanie strony skarżącej wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 20 sierpnia 2021 r., a zatem - stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. - organ miał od tego momentu miesiąc na załatwienie sprawy. Skarżący nadał przesyłkę ze skargą u operatora pocztowego w dniu 23 grudnia 2021 r., a organ otrzymał tę skargę w dniu 28 grudnia 2021 r. i w tym samym dniu załatwił sprawę rozpoznając odwołanie i wydając decyzję, którą – co należy dodatkowo podkreślić – uchylił pierwszoinstancyjną decyzję i orzekł co do istoty sprawy. Bezsprzecznie zatem wskutek uchybienia ustawowego terminu na załatwienie sprawy organ na dzień złożenia skargi (tj. 23 grudnia 2021 r.) pozostawał bezczynny wobec czego Sąd w punkcie 1. sentencji wyroku stwierdził bezczynność Kolegium w załatwieniu niniejszej sprawy. Z uwagi natomiast na to, że organ rozpoznał już odwołanie skarżącego wydając decyzję w dniu 28 grudnia 2021 r. Sąd – wbrew żądaniu zawartemu w skardze - nie miał podstaw do zobowiązania Kolegium do wydania w niniejszej sprawie decyzji w określonym terminie. Stwierdzona wyżej bezczynność organu, występująca na dzień złożenia skargi, do czasu wydania opisanej wyżej decyzji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie daje jednak podstaw do stwierdzenia kwalifikowanego charakteru bezczynności, to jest rażącego naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, jednakże dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, okres zwłoki nie pozwala na uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest jednocześnie efektem działań bądź zaniechań organów spowodowanych przykładowo celowym unikaniem podejmowania rozstrzygnięcia lub lekceważenia praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt I OSK 722/15). W rozpoznawanej sprawie należy wskazać, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo (ok. 4 miesiące), a nadto w jego przyczynach nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu lub czynników subiektywnej natury. W tym miejscu należy podkreślić, że dla oceny charakteru zaistniałej w przedmiotowej sprawie bezczynności nie może mieć znaczenia okoliczność, iż sprawa skarżącego w przedmiocie przyznania wnioskowanego świadczenia procedowana jest od czerwca 2019 r., a dotychczas, już dwukrotnie wcześniej, była rozpoznawana przez Kolegium, gdyż w niniejszej sprawie Sąd ocenia "wagę" pozostawania organu w bezczynności od momentu wpływu "ostatniego" odwołania w dniu 20 sierpnia 2021 r. W sprawie należało mieć także na uwadze – na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę – skalę wpływu spraw do Kolegium, zwłaszcza w sytuacji nasilonej pandemii COVID-19 oraz konieczności przeorganizowywania pracy w związku z zachowaniem bezpieczeństwa sanitarnego, co w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać za obiektywne utrudnienie procedowania. Z tych powodów Sąd w punkcie 2. sentencji wyroku stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego adwokata, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).