III SAB/Gd 123/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi E. M. na bezczynność Wójta Gminy Pruszcz Gdański w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 27 września 2024 r. złożonym drogą poczty elektronicznej E. M. wniosła do Wójta Gminy Pruszcz Gdański o udostępnienie informacji publicznej następującym zakresie: 1. założenia do projektu i projekt przyjęty do realizacji oświetlenia drogowego ul. Lawendowa w Straszynie, 2. założenia do projektu i projekt przyjęty do realizacji oświetlenia drogowego ul. Konwaliowa w Straszynie, 3. założenia do projektu i projekt przyjęty do realizacji oświetlenia drogowego ul. Makowa w Straszynie. W dniu 10 października 2024 r. za pośrednictwem elektronicznej skrzynki pocztowej, której adres został wskazany we wniosku, organ zawiadomił, iż z powodu konieczności pozyskania wnioskowanej informacji z archiwum zewnętrznego Urzędu przedłuża termin załatwienia wniosku do dnia 27 listopada 2024 r. W dniu 27 listopada 2024 r. organ drogą poczty elektronicznej przekazał wnioskodawczyni projekty budowlane w wersji cyfrowej w branży elektrycznej – oświetlenie wraz z warunkami technicznymi budowy oświetlenia ul. Lawendowej oraz ul. Konwaliowej w Straszynie. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawczynię, że nie znajduje się w posiadaniu dokumentacji projektowej oświetlenia ul. Makowej w Straszynie. Wskazano, że Gmina wystąpi do Starostwa Powiatowego w Pruszczu Gdańskim o udostępnienie odpisu pozwolenia na budowę oraz dokumentacji projektowej oraz że po uzyskaniu wymienionych dokumentów lub informacji dotyczącej niniejszej sprawy wnioskodawczyni zostanie niezwłocznie poinformowana. W dniu 3 marca 2025 r. E. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy Pruszcz Gdański w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzuciła naruszenie: - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; - art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902) - dalej jako "u.d.i.p." w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Wobec powyższego skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji, tj. założenia do projektu i projekt przyjęty do realizacji oświetlenia drogowego ul. Makowa w Straszynie 3) zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pruszcz Gdański wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak formalny polegający na braku oznaczenia organu, którego bezczynności skarga dotyczy albo o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że przekazanie skarżącej informacji, iż organ nie dysponuje dokumentacją projektową oświetlenia ul. Makowej w Straszynie, poprzedzone zostało dokonaniem kwerendy zasobów archiwalnych Urzędu, która nie ujawniła żądanych przez skarżąca w punkcie 3. wniosku dokumentów. Dodatkowo organ wyjaśnił, że dążąc do pozytywnego załatwienia wniosku organ wystąpił pismem z dnia 11 lutego 2025 r. do Starostwa Powiatowego w Pruszczu Gdańskim o udostępnienie odpisu pozwolenia na budowę oraz dokumentacji projektowej budowy oświetlenia ul. Makowej w Straszynie. Organ wskazał, że próba ta okazała się bezskuteczna, bowiem dokumentacja projektowa zatwierdzona w decyzji nr 558/2004 z dnia 02.08.2004 r. (znak BRO.BU.7351/GP-210/01/MM) o pozwoleniu na budowę drogi Straszyn - Juszkowo wraz z budową kanalizacji deszczowej w ulicach: Spokojnej, Tęczowej, Chabrowej, Makowej i Lawendowej na działkach nr [...] w miejscowości Straszyn gm. Pruszcz Gdański, nie obejmowała projektu budowalnego budowy ww. drogi w zakresie oświetlenia. Oznaczać to może, że przedmiotowe oświetlenie wybudowane zostało w innym okresie niż sama droga (ul. Makowa), na podstawie innej decyzji o pozwoleniu na budowę. Informacji w tym zakresie jednak nie ujawniła dokonana przez Urząd kwerenda swoich zasobów archiwalnych, co uniemożliwia skuteczne poszukiwanie rzeczonej dokumentacji w zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego w Pruszczu Gdańskim (urzędu obsługującego organ administracji architektoniczno-budowlanej najpewniej właściwy w sprawie wydania pozwolenia na budowę oświetlenia ulicy Makowej w Straszynie). Organ wskazał, że w ustawowym terminie powiadomił skarżącą o przyczynie braku możliwości udostępnienia informacji publicznej oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W wyznaczonym przez siebie terminie organ poinformował skarżącą o tym, iż nie znajduje się w posiadaniu części żądnych informacji. W myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są tylko podmioty, które są w posiadaniu żądanej informacji, ergo na podmiotach, które żądanej informacji nie posiadają, nie ciąży obowiązek jej udostępnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji publicznej w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. określają zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej w ten sposób, że przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, zakres podmiotowy tego prawa w ten sposób, że adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, oraz ograniczają obowiązek udostępnienia informacji publicznej do podmiotów będących w posiadaniu takich informacji ( art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Nie jest sporne, że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W tym miejscu należy wyjaśnić, że nie można było uwzględnić wniosku organu o odrzucenie skargi ze względu na brak formalny skargi polegający na braku oznaczenia organu. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 poz. 1465 ze zm.) wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Zatem urząd gminy jest jednostką organizacyjną gminy zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta gminy (wyrok WSA w Białymstoku z 8 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 564/09). Dodatkowo kierownikiem urzędu – co wynika z art. 33 ust. 3 u.s.g. - jest wójt. Zatem przyjąć należy, że pomimo tego, że skarżąca swą skargę kierowała do Urzędu Gminy, to faktycznie jej adresatem był Wójt Gminy Pruszcz Gdański. Nie budzi wątpliwości, jak i nie było sporne między stronami, również to, że wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej. Jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności. Jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności. Na gruncie przepisów u.d.i.p., bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W judykaturze ugruntowało się stanowisko, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Bezczynność występuje także i wtedy, gdy organ zobowiązany udziela informacji niepełnej lub niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, niewiarygodnej, a także gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej dla tej czynności formie, bądź nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest udostępnienie niepełnej, w ocenie skarżącej, informacji publicznej. Zdaniem skarżącej organ pozostaje w bezczynności w sprawie udzielenia mu wnioskowanej informacji publicznej w zakresie objętym punktem trzecim wniosku z dnia 27 września 2024 r., który dotyczył przedłożenia założeń do projektu i projektu przyjętego do realizacji oświetlenia drogowego ul. Makowej w Straszynie. W ocenie Sądu, stanowisko skarżącej nie zasługuje na aprobatę. Przesłanką podmiotową zaistnienia obowiązku udostępnienia informacji jest jej posiadanie przez podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1–2. Kryterium zatem stanowi konkretny stan faktyczny, a więc posiadanie informacji. Podmiot zobowiązany weryfikuje go po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji i w przypadku stwierdzenia, że jej nie posiada, powiadamia o tym wnioskodawcę, co stanowi także pewnego rodzaju informację (zob. (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych., s. 65–66). Oznacza to, że jeżeli adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie dysponuje żądaną informacją publiczną, jest zwolniony z obowiązku jej udzielenia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 3 lipca 2013 r., II SAB/Wa 187/13). Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wówczas, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i – co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma do niej innego trybu dostępu (zob. wyrok NSA z 10 października 2012 r., I OSK 1499/12). Jeżeli adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest w posiadaniu żądanej informacji, powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma i nie spoczywa na nim obowiązek poszukiwania informacji na użytek przedmiotowego wniosku. Analizując sposób załatwienia wniosku dostępowego skarżącej przez Wójta Gminy Pruszcz Gdański należy stwierdzić, że organ w terminie 14 dni, przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powiadomił skarżącą o nowym terminie załatwienia wniosku nieprzekraczającym 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku jak i o przyczynach wydłużenia terminu, tj. konieczność pobrania dokumentacji projektowej z archiwum zewnętrznego. W ocenie Sądu zasadność wydłużenia terminu nie budzi wątpliwości, skoro skomplementowanie dokumentacji określonej wnioskiem wymagało zwrócenia się do właściwego archiwum. Za prawidłową należało również, wobec powyższych uwag, uznać realizację wniosku skarżącej przez organ, który pismem z dnia 27 listopada 2024 r., w więc w terminie przedłużonym w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poinformował skarżącą, że nie jest w posiadaniu dokumentacji projektowej oświetlenia ul. Makowej w Straszynie. W tak zakreślonych ramach prawnych i faktycznych stwierdzić należy, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w odpowiedzi na złożony przez skarżącą w dniu 27 września 2024 r. wniosek, organ – po uprzednim uzasadnionym wydłużeniu terminu załatwienia wniosku - w dniu 27 listopada 2024 r., a więc w ustawowym – wydłużonym terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., udzielił skarżącej żądanej informacji publicznej w odniesieniu do punktów 1. i 2. wniosku, zaś w odniesieniu do pkt. 3. wniosku udzielił odpowiedzi, że żądanej informacji nie posiada. Rzetelność odpowiedzi o nieposiadaniu informacji publicznej objętej punktem 3. wniosku dostępowego nie budziła wątpliwości, albowiem z wyjaśnień organu zawartych w piśmie z dnia 27 listopada 2024 r. wynikało, że dokumentacja projektowa oświetlenia ul. Makowej może znajdować się w dyspozycji Starostwa Powiatowego w Pruszczu Gdańskim. Działania organu nie można zatem było rozpatrywać w kategoriach dążenia do niewykonania spoczywających na nim ustawowych obowiązków z zakresu udostępniania informacji publicznej. Potwierdzeniem powyższego stały się okoliczności opisane w odpowiedzi na skargę, w której organ wyjaśnił, że po uzyskaniu informacji o wydaniu decyzji z dnia 2 sierpnia 2004 r. nr 558/2004 o pozwoleniu na budowę drogi Straszyn – Juszkowo wraz z budową kanalizacji deszczowej m.in. w ulicy Makowej, ustalił że decyzja ta nie obejmowała projektu budowlanego w zakresie oświetlenia. Organ zaś nie posiada informacji o wybudowaniu oświetlenia ul. Makowej na podstawie innej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś organem właściwym w tym zakresie pozostaje, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, Starosta Gdański. Dodać w tym miejscu należy, że skierowanie wniosku o udzielenie informacji publicznej do organu niewłaściwego nie powoduje przekazania go zgodnie z właściwością – tak jak przewiduje to art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – dalej jako: "k.p.a.". Obowiązku takiego nie nakładają na organy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wynika to również art. 65 § 1 k.p.a. Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej nie jest postępowaniem wskazanym w rozdziale I k.p.a., określającym zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy tego Kodeksu można tym samym stosować w tym postępowaniu tylko wtedy, gdy tak stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie zaś z art. 16 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie od momentu wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji bądź umorzenia postępowania o jej udostępnienie, a nie od chwili wpłynięcia wniosku. Z powyższego wynika, że na podmiocie, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie spoczywa obowiązek przekazania takiego wniosku do podmiotu właściwego, zgodnie z dyspozycją art. 65 § 1 k.p.a. (por. Irena Kamińska i Mirosława Rozbicka – Ostrowska w "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny" Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2008, str. 38 - 39). Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie ma zatem podstaw do przekazania go innemu organowi. Organ nie pozostawał zatem w stanie prawnej bezczynności w pełnym załatwieniu wniosku skarżącej. Ustosunkowując się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku pełnomocnika organu o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, Sąd wyjaśnia, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.