III SAB/Gd 142/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Janina Guść (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych. W dniu 15 listopada 2021 r. Z. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 23/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Zgodnie z uzyskanymi w Kolegium informacjami wyrok wraz z aktami sprawy wpłynął do organu odwoławczego w dniu 24 czerwca 2021 r. Do dnia wniesienia skargi organ nie wykonał żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, czym dopuścił się naruszenia terminów określonych art. 35 k.p.a., jak również nie dochował obowiązków nałożonych na niego przez art. 36 k.p.a., tj. nie poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, ani nie wyznaczył choćby przybliżonego terminu załatwienia sprawy. W dniu 21 października 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które nie zostało przez organ rozpatrzone w 7-dniowym terminie od jego otrzymania, czym organ dopuścił się naruszenia art. 37 § 5 i 6 k.p.a. Pomimo pisemnego ponaglenia oraz wielokrotnych prób kontaktu telefonicznego organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, naruszając przy tym nie tylko szczególne przepisy dotyczące terminów rozpatrywania spraw administracyjnych, ale również jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określoną w art. 12 k.p.a., tj. zasadę szybkości i prostoty postępowania. Sprawa na dzień złożenia skargi rozpatrywana jest przez Kolegium przez prawie 5 miesięcy. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że decyzją z dnia 29 listopada 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało rozstrzygnięcie dotyczące odwołania Z. L. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 17 sierpnia 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 239) – powoływanej dalej w skrócie jak "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność organu w dniu 21 października 2021 r. Formalna przesłanka wniesienia skargi na bezczynność Wojewody [...] została wobec tego w niniejszej sprawie spełniona. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Norma art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast – zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. - załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym – stosownie do § 4 - przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z bezczynnością. Niewątpliwym jest, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w terminie miesięcznym przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Wydanie decyzji nastąpiło w dniu 29 listopada 2021 r., już po wniesieniu skargi w dniu 15 listopada 2021 r., po upływie 5 miesięcy od daty otrzymania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze akt sprawy z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wraz z wyrokiem uchylającym poprzednio wydaną przez organ decyzję z dnia 13 listopada 2020 r. Przed ponownym rozpoznaniem sprawy i wydaniem decyzji organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego dodatkowego postępowania. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a:1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wydanie przez organ decyzji po wniesienie skargi uzasadniało odstąpienie przez sąd od zobowiązywania organu do wydania decyzji i orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności oraz ocenę charakteru tej bezczynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA z dnia 11 maja 2017 r.; sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r.; sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r.; sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r.; sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r.; sygn. akt II OSK 652/15). Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami i regulacjami prawnymi Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wielomiesięczne przekroczenie terminu rozpoznania przez organ odwoławczy sprawy przekazanej do ponownego rozpoznania, w której nie zachodziła konieczność dokonywania jakichkolwiek dodatkowych czynności świadczy o rażącym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, a z przekazanych akt sprawy nie wynika, by do zaistniałej sytuacji przyczyniła się strona skarżąca Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia przez sąd administracyjny jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia go w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna może służyć zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność (przewlekłość), jak również także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za brak w stosownym czasie rozstrzygnięcia z zakresu praw i obowiązków strony o charakterze administracyjnym. Mając na uwadze okoliczności sprawy Sąd wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywnę w wysokości 500 zł. Orzeczona grzywna w tej wysokości winna właściwie spełnić swój cel prewencyjny oraz sankcyjny. Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.