III SAB/Gd 216/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi B. C. i R. C. na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta [...] postępowania w sprawie wymeldowania z pobytu stałego 1. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznaje od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżących B. C. i R. C. solidarnie sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych. Pismem z 15 stycznia 2019 r. B. C. i R. C. (dalej jako "skarżący") wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta [...] postępowania w sprawie wymeldowania z pobytu stałego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2018 r. skarżący zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o wymeldowanie z pobytu stałego osób niezamieszkałych pod adresem: ul. [...]. Z uwagi na to, że sprawa nie została załatwiona w terminie skarżący pismem z dnia 19 października 2018 r. wnieśli ponaglenie do organu wyższego stopnia. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] uznał za zasadne ponaglenie złożone przez skarżących i zobowiązał organ meldunkowy do wydania decyzji do dnia 15 stycznia 2019 r. Do dnia wniesienia skargi, to jest dnia 15 stycznia 2019 r., skarżącym nie została doręczona decyzja. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że postępowanie w sprawie wymeldowania z pobytu stałego M. C. zostało wszczęte w dniu 7 czerwca 2018 r. Decyzją z dnia 8 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o jego wymeldowaniu z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...]. Decyzja ta została odebrana przez skarżących w dniu 22 stycznia 2019 r. Przesyłki były awizowane po raz pierwszy w dniu 14 stycznia 2019 r. W piśmie z dnia 1 marca 2019 r. skarżący podtrzymali skargę. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r. (sygn. akt III SAB/Gd 11/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że przedmiotowa skarga była dopuszczalna, jednakże nie mogła zostać uwzględniona. Postępowanie administracyjne o wymeldowanie M. C. z pobytu stałego pod adresem ul. [...] zostało wszczęte w dniu 7 czerwca 2018 r. na skutek wniosku skarżących z tej samej daty. Wojewoda [...] uznając ponaglenie skarżących za zasadne, zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wydania decyzji do dnia 15 stycznia 2019 r. Dalej Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu 8 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta wydał decyzję w przedmiocie wymeldowania M. C. z pobytu stałego. Przesyłki zawierające decyzję, skierowane do skarżących, zostały awizowane w dniu 14 stycznia 2019 r., a doręczone im w dniu 22 stycznia 2019 r. Zatem skarżący złożyli przedmiotową skargę już po wydaniu decyzji. Dalej Sąd wyjaśnił, że strona winna wykorzystywać przysługujące jej instrumenty zwalczania przewlekłości postępowania do czasu jego zakończenia. Możliwość uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczy sytuacji, kiedy organ administracji publicznej przewlekle prowadził postępowanie w dniu wniesienia skargi, wobec czego skarga ta była uzasadniona. Skoro w dacie orzekania przez Sąd organ wydał już stosowny akt nie jest możliwe zobowiązywanie go do wydania aktu w określonym terminie. W ocenie Sądu, w świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. sąd oddala skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. Skoro przed wniesieniem skargi Prezydent Miasta [...] wydał merytoryczną decyzję, skargę w tym przedmiocie należało uznać za bezzasadną. Sąd wskazał przy tym, że możliwość przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, o którą wnosili skarżący, istnieje jedynie wówczas, gdy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy zostanie uznana za zasadną (art. 149 § 2 w zw. z § 1 p.p.s.a.). Bezzasadność skargi spowodowała, że nie było możliwe przyznanie skarżącym sumy pieniężnej w oparciu o wskazane powyżej przepisy. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżących, wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r. (sygn. akt II OSK 3377/19) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wyjaśnił, że kwestia możliwości merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionej już po jego zakończeniu nie jest jednolicie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skład orzekający w sprawie stanął jednak na stanowisku, że wniesienie skargi na przewlekłość po zakończeniu postępowania administracyjnego, a zatem po ustaniu stanu bezczynności i przewlekłości, powinno skutkować oddaleniem skargi. Nie można, z uwagi na zasadę stabilizacji stosunków prawnych, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, zaakceptować możliwości skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość w każdym czasie, a więc nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. Zastosowanie tej reguły nie może jednak abstrahować od okoliczności faktyczno-prawnych konkretnej sprawy administracyjnej. W sprawie należało uwzględnić okoliczności dotyczące doręczenia skarżącym decyzji o wymeldowaniu M. C. z pobytu stałego z dnia 8 stycznia 2019 r. Zatem dla prawidłowego zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a konieczna jest właściwa ocena stanu faktycznego sprawy, czego Sąd pierwszej instancji zaniechał. NSA podkreślił, że stan faktyczny sprawy nie był sporny. Postępowanie w sprawie wymeldowania z pobytu stałego zostało wszczęte 7 czerwca 2018 r. W dniu 15 października 2018 r. skarżący wystąpili do Wojewody [...] z ponagleniem w sprawie merytorycznego załatwienia ich sprawy przez Prezydenta Miasta [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 23 listopada 2018 r. uznał przedmiotowe ponaglenie za zasadne, stwierdzając jednocześnie, że nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, a także zobowiązał organ meldunkowy do wydania decyzji do dnia 15 stycznia 2019 r. Skarga została wniesiona osobiście dnia 15 stycznia 2019 r. Nie jest kwestionowane, że w dniu 8 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta [...] podjął decyzję o wymeldowaniu M. C. z pobytu stałego. Decyzja ta została odebrana przez skarżących w dniu 22 stycznia 2019 r. Przesyłki były awizowane po raz pierwszy w dniu 14 stycznia 2019 r. NSA podkreślił, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia, co w tej sprawie skarżący zrealizowali. Jednakże wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej jako warunku dopuszczalności skargi możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Wniosek taki, po przedstawieniu szerokiej argumentacji, sformułowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18. W orzeczeniu tym Sąd wyjaśniał kwestię, czy ponaglenie może być wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu (orzecznictwo sądowe w tym zakresie było rozbieżne) i ukształtował jednolite stanowisko orzecznicze. Odpowiadając przecząco na tak postawione pytanie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") prowadzi do wniosku, iż wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że norma prawna limitująca prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, to jest realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Element dopuszczalności w tej sprawie skargi na przewlekłość postępowania został przez skarżących spełniony, gdyż wystąpili oni w toku postępowania administracyjnego z ponagleniem do organu wyższego stopnia, a ten przecież uznał zasadność tego ponaglenia (postanowienie Wojewody [...] z dnia 23 listopada 2018 r.). Następnie skarżący skorzystali z prawa złożenia skargi na przewlekłe postępowanie Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wymeldowania, celem wymuszenia na organie wydania decyzji końcowej w sprawie. Skargę złożyli w dniu 15 stycznia 2019 r., kiedy to jeszcze nie doręczono im decyzji wydanej w dniu 8 stycznia 2019 r. Ocena ustania bezczynności lub przewlekłości jest bowiem uwarunkowana nie tylko wydaniem aktu. Oczekiwana przez skarżących decyzja powinna nadto wejść do obrotu prawnego. W myśl art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Utrwalony jest pogląd, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Co do zasady, skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego. Czym innym jest jednak związanie organu i wszystkich stron decyzją, która weszła do obrotu prawnego, a czym innym jest relacja między organem, a stroną, której decyzji nie doręczono. Stosunek ten polega na tym, że wobec takiej strony organ nie wywiązał się z obowiązku załatwienia sprawy i zawiadomił o tym rozpatrzeniu. Sąd opowiedział się za wyrażonym w orzecznictwie, na tle nieobowiązującej procedury sądowoadministracyjnej, ale mającym wymiar uniwersalny, z uwagi na odniesienie się do hipotezy art. 110 k.p.a., poglądem, według którego, nie powinna być uwzględniona skarga na bezczynność, gdy została wniesiona przez stronę po wydaniu i doręczeniu jej decyzji. Pogląd ten znalazł zastosowanie do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W sytuacji więc, gdy skarżącym domagającym się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, mają oni prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu. Stanowisko to odpowiada wykładni przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a., wyrażanej w orzecznictwie jeszcze przed aktualnym unormowaniem instytucji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, wprowadzonym z dniem 15 sierpnia 2015 r. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Skarga została wniesiona kilka dni po wysłaniu przez organ decyzji, ale przed jej doręczeniem skarżącym. Oceniając, z punktu widzenia skarżących, stan sprawy administracyjnej na dzień wniesienia skargi – 15 stycznia 2019 r., należy pamiętać o tym, że decyzja została wydana w dniu 8 stycznia 2019 r. i została następnie awizowana skarżącym po raz pierwszy 14 stycznia 2019 r., zaś skutecznie doręczona dopiero w dniu 22 stycznia 2019 r., a wcześniej przed tą datą skarżący złożyli już skargę na przewlekłość (w dniu 15 stycznia 2019 r. - przypomnienie NSA). Zatem, w okolicznościach tej sprawy, Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął istotne znaczenie doręczenia decyzji, nie uwzględnił tej okoliczności faktyczno-prawnej rozstrzygając sprawę. Właściwie Sąd pierwszej instancji wskazał w motywach zaskarżonego wyroku na aktualną treść art. 149 § 1 p.p.s.a. nadaną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), jednakże w okolicznościach tej sprawy w zakresie stwierdzenia przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącym decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana pod kątem zaistnienia okoliczności, o jakiej stanowi art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Niedokonanie oceny w tym zakresie, a powołanie się jedynie na okoliczność wydania decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania i odstąpienie z tego powodu od oceny przewlekłości organu administracji sprawia, że w okolicznościach tej sprawy nie dokonano właściwej kontroli legalności. Niewątpliwie należy podzielić pogląd, zgodnie z którym z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Decyzja administracyjna istnieje już w momencie jej wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że o ile przepisy nie określają terminu, w jakim można złożyć skargę na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania to istotne jest poprzedzenie skargi wniesieniem, we właściwym trybie i czasie, ponaglenia. W rozpoznawanej sprawie skarżący niewątpliwie wypełnili wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. Ponaglenie zostało bowiem w przepisany prawem sposób złożone do właściwego organu w dniu 15 października 2018 r., który to organ uznał następnie jego zasadność (postanowienie Wojewody [...] z dnia 23 listopada 2018 r.). Z kolei okoliczność wydania w dniu 8 stycznia 2019 r. decyzji kończącej postępowanie, która pierwotnie przesądziła o oddaleniu skargi, w świetle wykładni prawa dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, którą Sąd na podstawie art. 190 p.p.s.a. jest związany, nie ma znaczenia prawnego z punktu widzenia dopuszczalności rozpoznania skargi. Akt ten wszedł bowiem do obrotu prawnego dopiero w dniu 22 stycznia 2019 r., kiedy to nastąpiło jego doręczenie skarżącym. Skarga została wniesiona kilka dni po wysłaniu przez organ decyzji, lecz przed jej doręczeniem skarżącym. Ma to istotne znaczenie, albowiem przyjąć należy, że na dzień wniesienia skargi postępowanie nie było zakończone. Brak było zatem podstaw do oddalenia skargi jedynie z tego względu, że organ zakończył postępowanie po dniu wniesienia skargi i przed wydaniem orzeczenia w niniejszej sprawie. W tym kontekście skarga zasługiwała na merytoryczne rozpoznanie pod kątem zaistnienia okoliczności, o jakiej stanowi art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę akceptuje stanowisko, zgodnie z którym możliwość uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie przez sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczy także sytuacji, kiedy organ administracji publicznej przewlekle prowadził postępowanie w dniu wniesienia skargi - wobec czego skarga ta była uzasadniona - jednak w dacie orzekania przez sąd wydał już stosowny akt lub dokonał czynności, a zatem nie jest możliwe zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności. Nowe brzmienie art. 149 § 1 p.p.s.a. nadano ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658). W uzasadnieniu do projektu nowelizacji (druk sejmowy nr 1633/VII kadencja) stwierdzono, że: "W związku z powyższym proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. Taka regulacja stworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z powołaną ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości". Intencją ustawodawcy odczytaną z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w aspekcie nadania nowej treści art. 149 p.p.s.a., było wzięcie pod rozwagę stanu sprawy administracyjnej z daty wnoszenia skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przechodząc zatem do kwestii merytorycznych wskazać w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wobec wydania przez Prezydenta Miasta [...] w dniu 8 stycznia 2019 r. decyzji kończącej postępowanie w sprawie, która weszła skutecznie do obrotu prawnego z dniem 22 stycznia 2019 r., w sprawie nie występuje już potrzeba zobowiązywania organu do wydania takiego aktu. W aktualnym stanie sprawy rozważenia wymagało zatem jedynie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a jeżeli tak, to czy takie naruszenie prawa miało charakter rażącego oraz czy zasadne jest żądanie przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Dokonując oceny, czy organ prowadził postępowanie przewlekle, czyli dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, należy mieć na uwadze ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego oraz regulacje dotyczące terminów załatwienia sprawy, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie zatem do art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięcie zasady ogólnej z art. 12 § 1 k.p.a. zawierają przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś w myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Każdorazowe przekroczenie ww. terminów przez organ wiąże się z powstaniem tzw. obowiązku sygnalizacyjnego wobec stron postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania należy traktować jako stan sprawy, w którym organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi wtedy, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Przewlekłość wynika z opieszałych, niesprawnych i nieskutecznych działań organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r.; sygn. akt II OSK 34/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Poczyniony wniosek wynika z prostego zestawienia okresu, jaki zajął organowi na załatwienie sprawy z podjętymi w niej czynnościami procesowymi, które jawią się jako nadgorliwe i częściowo zbędne. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika bowiem, że od daty złożenia inicjującego postępowanie wniosku do dnia doręczenia stronie decyzji o wymeldowaniu upłynęło 7 miesięcy. Skarżący złożyli wniosek o wymeldowanie z pobytu stałego niezamieszkałych pod przedmiotowym adresem osób w dniu 7 czerwca 2018 r., natomiast decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 stycznia 2019 r. została skarżącym doręczona w dniu 22 stycznia 2019 r. Okres ten niewątpliwie przekracza kodeksowe terminy na załatwienie sprawy. Co więcej, zdaniem Sądu w sprawie nie wystąpiły żadne obiektywne okoliczności wskazujące na zasadność przedłużania postępowania, a podczas procedowania organ podjął szereg nieznajdujących uzasadnienia z punktu widzenia szybkości postępowania działań. Procedując w sprawie organ przyjął bowiem postawę nazbyt formalistyczną. Krytycznie odnieść można się już do okresu pomiędzy złożeniem przez skarżących wniosku a formalnym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania które miało miejsce dopiero w dniu 3 lipca 2018 r., a więc niecały miesiąc od dnia złożenia wniosku. Przede wszystkim jednak, pomimo skutecznego zawiadomienia M. C. m.in. o możliwości złożenia wyjaśnień (z zastrzeżeniem terminu), organ zupełnie niepotrzebnie podejmował dalsze czynności z tym związane uznając, że do skutecznego doręczenia pisma jednak nie doszło. Pierwsze kierowane do M. C. pismo w tej kwestii zostało tymczasem skutecznie doręczone do rąk małżonki (K. C.) w dniu 11 lipca 2018 r. Obowiązek organu został więc w tej mierze wypełniony. Organ tymczasem (pismem z dnia 30 lipca 2018 r.) ponownie wezwał M. C. do złożenia wyjaśnień, a wezwanie to po raz kolejny zostało skutecznie doręczone jego małżonce. Następnie, pismami z dnia 31 sierpnia 2018 r., wezwano K. C. oraz S. C. do złożenia zeznań w charakterze świadków na okoliczność ustalenia miejsca pobytu M. C. Następnie, pomimo telefonicznego uzyskania informacji, że wszelka korespondencja odbierana za męża przekazywana jest mu do rąk własnych, kolejnym pismem z dnia 9 października 2018 r., ponownie wezwano K. C. w celu złożenia zeznań w charakterze świadka. Osobnym pismem organ zwrócił się też do MOPR w [...] z prośbą o ustalenie miejsca zamieszkania lub numeru telefonu M. C. Po uzyskaniu informacji od wymienionej jednostki, pismem z dnia 7 listopada 2018 r., wysłano kolejne zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania, wzywając jednocześnie M. C. do złożenia stosownych wyjaśnień. Wszystkie wymienione czynności, zmierzające do zapewnienia M. C. czynnego udziału w sprawie, były tak naprawdę zbytecznie, ponieważ już pierwsze kierowane do niego pismo zostało faktycznie doręczone dorosłemu domownikowi, to jest małżonce. Takie zastępcze doręczenie było jak najbardziej skuteczne i w realiach sprawy gwarantowało adresatowi realizację przysługujących uprawnień. Pamiętać należy bowiem, że w świetle art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Akta administracyjne postępowania jednoznacznie potwierdzają, że korespondencja od organu była przez K. C. przekazywana M. C. W tej sytuacji ponawianie wezwań i szukanie alternatywnej drogi kontaktu, zwłaszcza wobec biernej postawy M. C., nie było potrzebne. Nie kwestionując dobrej woli, jedynym skutkiem zbytecznych działań organu było natomiast nieuzasadnione przedłużenie postępowania. Taka postawa organu nie może stanowić usprawiedliwienia dla opóźnienia w załatwieniu sprawy. W tej sytuacji należy przyjąć, że organ nie podjął we właściwym czasie i zakresie działań nakierowanych na uzyskanie materiału dowodowego pozwalającego na załatwienie sprawy. Zdaniem Sądu, w realiach sprawy możliwe było jej zakończenie w zdecydowanie szybszym czasie. Zaprezentowany sposób prowadzenia postępowania nie może być zaakceptowany. W oczywisty sposób narusza on standardy sprawnego działania organów administracji publicznej, w tym zasady szybkości postępowania i koncentracji działań. Tym samym Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Skala stwierdzonego naruszenia oraz okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza ostateczne załatwienie sprawy zgodnie z wnioskiem pozwoliły przyjąć, że przewlekłość ta nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z tych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd uwzględnił skargę i orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku. Przechodząc do kolejnego żądania skargi wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tej sytuacji ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Instytucja sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 616). Przyjąć zatem należy, że jej celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Stanowi ona bowiem swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 30 września 2020 r.; sygn. akt II OSK 1442/20 oraz z dnia 24 września 2020 r.; sygn. akt I GSK 1172/20; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Suma pieniężna powinna wynagrodzić stronie niedogodności związane z opieszałym, a co za tym idzie wadliwym działaniem organu. W niniejszej sprawie skarżący podnosili, że zbyt długi okres oczekiwania na wydanie decyzji uniemożliwił im przeprowadzanie zaplanowanego na grudzień remontu, a w konsekwencji utratę zysku z zaplanowanego najmu. W ocenie Sądu uzależnianie remontu od uzyskania decyzji o wymeldowaniu osoby, która i tak nie zamieszkuje już przedmiotowej nieruchomości, nie było właściwe. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że instytucja zameldowania ma charakter rejestracyjny i ewidencyjny, a jej celem jest wyłącznie potwierdzenie zamieszkiwania określonej osoby w danym lokalu. Za każdym razem zatem, gdy osoba zmienia miejsce pobytu stałego ma ona obowiązek dokonać wymeldowania i zameldowania w nowym miejscu pobytu. Okoliczność zameldowania M. C. pod wskazanym adresem nie tamowała zatem możliwości przeprowadzenia remontu, a przynajmniej z uzasadnienia skargi (uzupełnionej pismem z dnia 1 marca 2019 r.) związek między tymi kwestiami nie wynika. Przyznanie tak znacznej, jak żądają tego skarżący kwoty nie znajduje zatem w sprawie uzasadnienia. Mając na uwadze postawę organu, który niewątpliwie dążył do wyjaśnienia niezbędnego w jego rozumieniu zakresu sprawy (pomimo błędnego założenia o niedoręczeniu M. C. pierwszego pisma w sprawie), przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł nie jest ponadto potrzebne dla zwalczenia wadliwego działania organu oraz jego zdyscyplinowaniu na przyszłość. Nie można bowiem zarzucić organowi złej woli, czy też świadomej opieszałości. Mając na uwadze przedstawioną argumentację Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącym na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, uznając ich żądanie w wysokości 10.000 zł za zbyt wygórowane (pkt 2. sentencji wyroku). Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.