III SAB/Gd 24/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi I. M. i A. K.-M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania w sprawie wydania zaświadczenia oddala skargę. Pismem z dnia 13 marca 2019 r. A. K. i I. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U z 2019 r., poz. 2096 ze zm. – dalej powoływanej jako: "k.p.a."). Skarżący wnosili o: 1) zobowiązanie Starosty do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) zobowiązanie Starosty do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r., Nr 34, poz. 173) w zw. z art 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 5) na podstawie postawie art 149 § 2 p.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazali, że w dniu 25 lutego 2019 r. wnieśli do organu wniosek o wydanie zaświadczenia o niewykonaniu orzeczenia Sądu Rejonowego w K. dnia 8 czerwca 2014 r. W dniu 4 marca 2019 r. zostali wezwani do uzupełnienia braków formalnych swojego wniosku, tj. wskazania interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, mimo że nie było takich braków. Z ostrożności procesowej odpowiedzieli na to wezwanie, a następnie wysłali do organu ponaglenie w sprawie. Zaznaczyli, że w uzasadnieniu wniosku wskazali, że ubiegają się o wydanie zaświadczenia ze względu na ich interes prawny, cel przedłożenia sądowi. Wyjaśnili, że sprawa niewykonania ww. orzeczenia Sądu Rejonowego w K. nigdy nie została zbadana przed sądem i taki właśnie jest ich interes prawny do otrzymania zaświadczenia (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący złożyli wniosek o wydanie zaświadczenia dotyczącego niewykonania postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 8 czerwca 2014 r. (sygn. akt [...]), które w ocenie organu zostało wykonane poprzez skierowanie syna skarżących w dniu 9 czerwca 2014 r. do wskazanej placówki. W odpowiedzi na ten wniosek organ wezwał wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez wykazanie interesu prawnego, gdyż samo wskazanie na "interes prawny, cel przedłożenia sądowi", o istnieniu tego interesu nie przesądzało. Pismem z dnia 8 marca 2019 r. wnioskodawcy wskazali na interes prawny wynikający z art. 45 Konstytucji RP, jako prawo do sprawiedliwego procesu, w konsekwencji czego postanowieniem z dnia 14 marca 2019 r. (nr [....]) organ odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący pismem z dnia 13 marca 2019 r. wnieśli ponaglenie w sprawie dotyczącej wniesionego przez nich podania o wydanie zaświadczania, wobec czego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę zostały w niniejszej sprawie spełnione. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1/ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2/ zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3/ stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze należy wyjaśnić, że sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Inaczej mówiąc, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18, LEX nr 2641292 oraz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16, LEX nr 2538112). Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, LEX nr 2649579). Z kolei przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Ten rodzaj zwłoki obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. komentarz do art. 37 k.p.a. – LEX/el: Z. Kmieciak (red.), W. Chróścielewski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie – wbrew twierdzeniu skarżących – nie sposób uznać, że Starosta dopuścił się bezczynności, jak też w sposób przewlekły prowadził postępowanie. Stosownie do art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Jak wynika z przekazanych akt sprawy skarżący w dniu 25 lutego 2019 r. wystąpili do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. z podaniem o wydanie zaświadczenia o następującej treści: "Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. zaświadcza, iż Sąd Rejonowy w K., sprawa o sygn. [...] w postanowieniu z dnia 08.06.2014, postanowił: udzielić zabezpieczenia interesom małoletniego syna uczestników postępowania A. K. i I. M. – K. M. urodzonego w dniu 2 lipca 2005 roku w ten sposób, że umieścić go w Pogotowiu Opiekuńczym [...] w O., ale Dyrektor PCPR K. nie wykonał tego postanowienia", wskazując, że ubiegają się o wydanie tego zaświadczenia ze względu na ich interes prawny – cel przedłożenia sądowi. W tej sytuacji Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. pismem z dnia 4 marca 2019 r. (nr [...]) wezwał skarżących o wykazanie interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o treści w istocie tożsamej z posiadanym przez nich dokumentem urzędowym, tj. postanowieniem Sądu Rejonowego w K. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 8 czerwca 2014 r. (sygn. akt [...]). W odpowiedzi na powyższe wezwanie do organu w dniu 8 marca 2019 r. wpłynęło pismo skarżących, w którym wyjaśnili, że swój interes prawny w wydaniu żądanego zaświadczenia upatrują w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP czyli w prawie do sprawiedliwego procesu wyjaśniając, że sprawa nieumieszczenia ich syna w Pogotowiu Opiekuńczym [...] w O. nie została nigdy zbadana przez sąd, a PCPR w K. przez 4 lata nie dostarczył im żadnego dowodu, że ich syn tam właśnie został umieszczony. W konsekwencji w dniu 14 marca 2019 r. organ wydał postanowienie (nr [...]), którym odmówił wydania żądanego zaświadczenia powołując się na art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a. wyjaśniając m.in., że postępowanie w sprawach o wydanie zaświadczenia sprowadza się jedynie do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienia czy te dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane. Organ wskazał, że badając przesłanki wydania zaświadczenia ustalił na podstawie posiadanych danych, że – wbrew twierdzeniom skarżących postanowienie Sądu Rejonowego w K. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 8 czerwca 2014 r. (sygn. akt [...]) zostało wykonane i skierowaniem z dnia 9 czerwca 2014 r. syn skarżących został – zgodnie z tym postanowieniem – skierowany do placówki interwencyjnej [...] w O. Organ wyjaśnił także, że w jego ocenie samo wskazanie przez skarżących na "interes prawny, cel przedłożenie sądowi", nie przesądzało o istnieniu tego interesu, tak więc badając przesłankę interesu prawnego do wydania zaświadczenia o treści tożsamej z treścią ww. postanowienia skarżący zostali wezwani do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wskazanie interesu prawnego, wyjaśniając, że chodzi im o interes prawny wynikający z art. 45 Konstytucji RP, jako ich prawo do sprawiedliwego procesu. W konsekwencji organ - na podstawie art. 219 k.p.a. - nie mogąc potwierdzić faktów wg treści zawartych we wniosku, odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Mając powyższe na uwadze, Sąd pragnie w tym miejscu zaznaczyć, że przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym złożeniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest ocena stanu faktycznego sprawy pod kątem stwierdzenia czy organ procedując w danej sprawie załatwił tę sprawę, a jeżeli tak to czy w przewidzianym prawem terminie i bez nieuzasadnionej zwłoki. W tej sytuacji należy przede wszystkim stwierdzić, że Starosta nie pozostaje w bezczynności, gdyż postępowanie w sprawie wydania wnioskowanego przez skarżących zaświadczenia – na co wskazano powyżej - zostało zakończone wydaniem w dniu 14 marca 2019 r. postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżących treści, dlatego brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania określonego aktu w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się także podstaw do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Co prawda wniosek skarżących wpłynął do organu w dniu 25 lutego 2019 r. a przepis art. 217 § 3 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, to jednak przyjąć należy, że bieg wskazanego terminu został przerwany przez czynność organu mającą na celu wyjaśnienie interesu prawnego skarżących w uzyskaniu od organu zaświadczenia żądanej treści. Stosownie bowiem do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zakres postępowania dowodowego z art. 218 § 2 k.p.a. spełnia pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia i ma na celu usunięcie istniejących wątpliwości. W niniejszym postępowaniu organ powziął wątpliwości, co do interesu prawnego skarżących w uzyskaniu przez nich – jak podkreślił – zaświadczenia w istocie o treści tożsamej z posiadanym przez nich postanowieniem Sądu Rejonowego w K. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 8 czerwca 2014 r. (sygn. akt [...]), gdyż wskazany przez nich we wniosku, jako taki interes: "cel przedłożenia sądowi" okazał się dla organu mało czytelny, dlatego też pismem z dnia 4 marca 2019 r. skarżący zostali wezwani do wyjaśnienia swojego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia żądanej przez nich treści. W konsekwencji – w siedmiodniowym terminie od otrzymania w dniu 8 marca 2019 r. wyjaśnień skarżących w tym zakresie - organ w dniu 14 marca 2019 r. wydał postanowienie odmawiające wydania skarżącym zaświadczenia żądanej treści wyjaśniając, że skierowaniem Starosty z dnia 9 czerwca 2014 r. syn skarżących został – właśnie w wykonaniu ww. postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 8 czerwca 2014 r. – umieszczony w placówce interwencyjnej [...] w O. Zauważyć należy, że co prawda interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia nie musi pokrywać się z interesem prawnym w znaczeniu materialnoprawnym lecz może on wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść z wykorzystania zaświadczenia w innym postępowaniu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 133/10, LEX nr 752260), to jednak wezwania organu do wskazania (wyjaśnienia) przez skarżących ich interesu prawnego, z powodu którego wnoszą o wydanie zaświadczenia żądanej treści nie można uznać za działanie organu oczywiście bezzasadne i nieefektywne, prowadzące do nadmiernej i rażącej zwłoki w rozpoznaniu sprawy (wydania zaświadczenia), co w konsekwencji musi prowadzić do stwierdzenia, że organ nie dopuścił się w kontrolowanej sprawie również przewlekłego prowadzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze bezzasadne okazały się zatem zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa, jak również pozostałe wnioski skarżących, w szczególności orzeczenia przez tut. Sąd, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.