III SAB/Gd 322/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w B. na bezczynność i przewlekłość Rady Miejskiej w Miastku w sprawie rozpatrzenia skarg na działanie Burmistrza Miastka postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Stowarzyszeniu A. z siedzibą w B. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. Stowarzyszenie A. z siedzibą w B. ( dalej "skarżący") wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłość Rady Miejskiej w Miastku ( dalej "organ") w sprawie rozpatrzenia skarg na działanie Burmistrza Miastka. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wniósł do organu skargi na Burmistrza Miastka z uwagi na jego bezczynność i przewlekłość w sprawach dotyczących ferm drobiu. Organ przekazał skargi do Burmistrza lub nie podjął żadnych czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że skarżący składał skargi w trybie art. 227 k.p.a. Na skutek tych skarg zostały podjęte przez organ uchwały, wobec czego przedmiotem skarg są podjęte uchwały, nie zaś bezczynność czy przewlekle prowadzenie postępowania. Organ podkreślił, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny prawidłowości postępowania skargowego, zatem skarga powinna zostać odrzucona w oparciu o art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku jednej z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Rozpoznając niniejszą sprawę w kontekście powyższych przesłanek Sąd uznał, że skarga podlega odrzuceniu. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.). Wniesiona skarga dotyczy natomiast bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez radę miejską ( radę gminy) w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie ( zaniechanie) burmistrza , a zatem złożonej w trybie art. 227 k.p.a., tj. w ramach instytucji skargi powszechnej, o której mowa w Dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski". Zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie spraw. Organem właściwym do jej rozpatrzenia jest m.in. rada gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.). W postępowaniu uregulowanym przepisami działu VIII k.p.a. nie jest rozstrzygana indywidualna sprawa administracyjna, a jedynie ocenia się zasadność skargi i informuje o sposobie załatwienia tej skargi. Postępowanie skargowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej czy postanowienia, lecz zawiadomieniem wnoszącego o sposobie rozpatrzenia skargi (art. 238 k.p.a.), czynnością materialno-techniczną niedającą podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (por. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Nie wywołują bowiem skutków prawnych działania faktyczne ze strefy tzw. administracji oraz akty o charakterze wyłącznie informacyjnym (por. K. Klonowski, "Kontrola sądowoadministracyjna innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", Przegląd Prawa Publicznego 2012 s. 52). Podjęta w omawianym przedmiocie uchwała rady gminy nie stanowi decyzji, postanowienia lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat utrwalone jest stanowisko o niedopuszczalności skargi na akt (uchwałę, zarządzenie) wydany w wyniku rozpoznania tzw. skargi powszechnej, tj. skargi wnoszonej w trybie działu VIII k.p.a. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 1018/24, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane w nim orzeczenia). Działania te nie mają także formy aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), albowiem nie dotyczą one uprawnień lub obowiązków podmiotu składającego skargę "powszechną", czyli skargę "w interesie ogólnym" (postanowienie NSA z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 6749/21, LEX nr 3254108). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., pomimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia skargi, takiej samej jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym nie przypisano uchwały jako prawnej formy działania (por. postanowienie NSA z 11 stycznia 2018 r. I OSK 2760/17). Uchwała organu samorządu terytorialnego podjęta w sprawie rozpatrzenia skargi powszechnej przybiera formę uchwały, ale nie staje się uchwałą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 15 maja 2009 r., sygn. akt I OZ 520/09). Dodatkowo, w dziale VIII k.p.a. zawierającym regulacje odnoszące się do postępowania skargowego brak jest również przepisu dopuszczającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego, w tym także w sprawie uchwały podjętej na podstawie art. 229 pkt 4 k.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Uchwała taka nie jest również aktem, ani czynnością, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt lub czynność, o których mowa w ww. przepisie muszą bowiem rodzić określone skutki po stronie adresata. Tymczasem załatwienie skargi przez radę gminy, nawet w formie uchwały, nie rodzi żadnych uprawnień ani obowiązków po stronie skarżącego, wynikających z przepisów prawa. Nie może być również uznana za akt prawa miejscowego lub inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skoro czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (art. 221-256 k.p.a.), odnoszące się do skarg i wniosków, nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, to skarżącemu nie przysługuje też skarga na bezczynność i przewlekłość. Wyłącza to art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarga na bezczynność i przewlekłość nie przysługuje także na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., bowiem w oparciu o ten przepis kontrolą objęte są bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących jedynie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków stron. Będąca przedmiotem skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a. czynność nie kształtuje uprawnień lub obowiązków stron, a tym samym nie może mieć miejsca bezczynność czy przewlekłość organu w zakresie rozpoznania skargi ( patrz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt I FSK 1821/23, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku , na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę odrzucił ( punkt 1. sentencji postanowienia). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy ( punkt 2. sentencji postanowienia).