III OSK 6749/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt III SAB/Kr 14/21 odrzucające skargę M. Z. na bezczynność [...] Kuratora Oświaty w przedmiocie nierozstrzygnięcia skargi na działanie dyrektora szkoły postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 6 maja 2021 r. sygn. akt III SAB/Kr 14/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę M. Z. na bezczynność [...] Kuratora Oświaty w przedmiocie nierozstrzygnięcia skargi na działanie dyrektora szkoły. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność. Sąd podzielił stanowisko organu, że pismo skarżącego z [...] lipca 2020 r. należało zakwalifikować jako skargę powszechną w trybie działu VIII k.p.a. Tymczasem działania lub czynności podejmowane w trybie postępowania skargowego nie są ani decyzjami administracyjnymi, ani postanowieniami, ani aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył M. Z., zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie "przepisów prawa materialnego", tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 4, 8 i 9 p.p.s.a. oraz "uchwały NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 – Kognicja sądów administracyjnych w przedmiocie skarg na bezczynność organu pozostawiającego pismo bez rozpoznania", a także "rozdziału 10 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie". Ponadto M. Z. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zawężenie granic skargi przy ocenie jej dopuszczalności jedynie do bezczynności organu i niezauważenie, że w odpowiedzi organu na skargę brak jest ustosunkowania się do zarzucanej organowi i trwającej do chwili obecnej bezczynności w zakresie zgłaszanych mu uchybień godności zawodu nauczyciela przez dyrektora podległej mu szkoły oraz niezważenie na to, że skarga dotyczyła również innych spraw oprócz bezczynności organu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty M. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie lub o "wydanie orzeczenia reformatoryjnego przez NSA w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej". Pełnomocnik skarżącego wniósł także o zwrot wszystkich kosztów związanych z niniejszym postępowaniem kasacyjnym według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji błędnie zakwalifikował przedmiotową skargę jako skargę na działania lub czynności podejmowane przez organ w trybie postępowania skargowego, względnie na sposób załatwienia skargi przez organ. Skarga wiązała się z bezczynnością organu, przewlekłym prowadzeniem przez niego postępowania oraz niedopełnieniem przez organ obowiązków wynikających z przepisów k.p.a. Tym samym skarżącemu przysługuje do sądu administracyjnego skarga na bezczynność związaną z pozostawieniem podania bez rozpoznania, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Ponadto pełnomocnik skarżącego podkreślił, że odrzucona przez WSA w Krakowie skarga dotyczyła więcej niż jednej sprawy. Zatem Sąd powinien każdy z punktów ocenić odrębnie podczas weryfikacji dopuszczalności skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Kurator Oświaty wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Organ zwrócił się ponadto o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych – w sytuacji, gdyby w sprawie miała zostać przeprowadzona rozprawa. Pismem z 9 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego rozwinął uzasadnienie skargi kasacyjnej. Przedstawił zmodyfikowane brzmienie podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności należy poddać uwadze treść postawionych przez skarżącego podstaw kasacyjnych. Powyższe wynika z faktu, że pismem z 9 sierpnia 2021 r. zatytułowanym "Uzupełnienie do skargi kasacyjnej" pełnomocnik M. Z. zmodyfikował treść zarzutów skargi kasacyjnej. Ta czynność procesowa nie może być jednak uznana za skuteczną, albowiem zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Natomiast stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Powyższe regulacje prawne muszą być interpretowane w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uzupełnianiu podstaw kasacyjnych po upływie 30-dniowego terminu na wniesienie skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej jest zatem uprawniony do modyfikacji podstaw kasacyjnych tylko w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. stanowisko NSA zawarte w wyrokach: z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II GSK 1045/20, LEX nr 3089857 i z 10 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3138/18, LEX nr 3093710.) Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, odpis postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 maja 2021 r. z uzasadnieniem został skarżącemu doręczony 24 maja 2021 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru – k. 73). Zatem pełnomocnik M. Z. był uprawniony do modyfikacji zgłoszonych zarzutów kasacyjnych tylko do 23 czerwca 2021 r. Z tego względu argumentacja podniesiona w ramach jego pisma z 9 sierpnia 2021 r. (data nadania– k. 98) może zostać rozważona tylko i wyłącznie w ramach uzasadnienia podstaw kasacyjnych, a nie ich uzupełnienia. Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że nie została ona sporządzona z zachowaniem wymogów, o których mowa w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym w rozpatrywanej sprawie nie mógł zostać uznany za odpowiednio sformułowany zarzut naruszenia rozdziału 10 ustawy – Karta Nauczyciela, z powodu niewskazania konkretnego przepisu prawa, którego naruszenia upatruje skarżący kasacyjnie. Z kolei uchwała NSA z 3 września 2013 r. w sprawie I OPS 2/13 nie mogła zostać uczyniona przedmiotem podstawy kasacyjnej, albowiem tym przedmiotem można uczynić tylko przepis prawa materialnego albo przepis postępowania (art. 174 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. regulującego związanie Sądu stanowiskiem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się zatem do naruszenia art. 3 § 2 pkt 4, 8 i 9 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Naruszenia tych zarzutów skarżący kasacyjnie upatruje w odrzuceniu skargi i nieuprawnionym zawężeniu jej granic jedynie do bezczynności organu oraz niezważeniu na to, że skarga dotyczyła również innych spraw oprócz bezczynności organu. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów przypomnieć należy, że skarga M. Z. z 18 stycznia 2021 r. dotyczyła bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania i czynności niedopełnienia obowiązków przez [...] Kuratora Oświaty. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący upatruje naruszenia prawa w związku z niepodjęciem przez organ działań w odpowiedzi na pismo skarżącego z [...] lipca 2020 r. informujące o przewinieniach I. M., dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w C.. Pismo dotyczyło naruszenia przez ww. osobę m.in. praw i dobra dziecka, uchybienia obowiązkom nauczyciela, nieprzestrzegania przepisów oświatowych i naruszenia dyscypliny finansowej. Istotna w sprawie jest także treść pisma skarżącego z 24 marca 2021 r. zatytułowanego "Wyjaśnienia do odpowiedzi na skargę". W piśmie tym skarżący, w odpowiedzi na zarzut organu dotyczący niedopuszczalności skargi, wyjaśnia że jego skarga nie dotyczyła sposobu załatwienia skargi wniesionej przez niego do [...] Kuratora Oświaty, a odnosiła się "do początkowej, trwającej 71 dni, całkowitej bezczynności organu, a później i do chwili obecnej do wskazanych jej części". Skarżący upatruje dopuszczalności skargi w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku ze stanowiskiem NSA wyrażonym w uchwale w sprawie I OPS 2/13 (pub. orzeczenia.nsa.gov.pl) uznając, że jego pismo z 1 lipca 2020 r. jest podaniem w rozumieniu przepisów k.p.a. Argumentację tę pełnomocnik skarżącego rozwija w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przedstawiając że niektóre aspekty pisma z 1 lipca 2020 r. organ pozostawił bez rozpoznania, czego Sąd pierwszej instancji nie zauważył. Powyższe dotyczy m.in. wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec wymienionego nauczyciela, do którego może dojść w wyniku zawiadomienia, którego forma nie została sprecyzowana, a zatem w ocenie skarżącego należy przyjąć, że może być ona dowolna. W takim stanie rzeczy prawidłowo Sąd pierwszej instancji zakwalifikował pismo z 1 lipca 2020 r. jako skargę w trybie działu VIII ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.). W ocenie NSA brak jest możliwości kwalifikacji tego pisma jako podania dotyczącego administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Pismo M. Z. z [...] lipca 2020 r. nie dotyczyło bowiem kwestii mogących mieć wpływ na interes prawny skarżącego, prowadząc do wszczęcia wobec niego postępowania administracyjnego. Trzeba mieć na uwadze, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z tego też względu z gruntu nietrafiona jest argumentacja skargi kasacyjnej, że wspomniane pismo stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec nauczyciela. Wnioskodawca nie posiada w ww. postępowaniu interesu prawnego i nie jest jego stroną. Tym samym zastosowanie w sprawie miał art. 233 k.p.a. stanowiący, że skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, o ile nie pochodzi od strony, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu nie oznacza jednak dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu na prawach strony, a wniesienie "podania" w tym zakresie nie inicjuje postępowania administracyjnego. Postępowanie to może zostać dopiero wszczęte przez organ z urzędu, zaś wnoszącemu pismo nie przysługuje w tym zakresie środek prawny do sądu administracyjnego. Zatem w zakresie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przedmiotowe pismo mogło zostać uznane tylko za skargę powszechną. Argumentacja skargi kasacyjnej opiera się również na błędnym założeniu, że bezczynność w sprawie załatwienia tzw. skargi powszechnej (art. 227 i nast. k.p.a.) może być utożsamiana z pozostawieniem bez rozpoznania podania w trybie art. 64 k.p.a. Drugi z powołanych przepisów odnoszony jest tylko do podania w postępowaniu jurysdykcyjnym, o czym świadczy jego umiejscowienie w dziale II k.p.a. "Postępowanie". Przepis ten nie odnosi się do skarg powszechnych. W tym zakresie NSA w składzie orzekającym w pełni podziela dotychczasowe poglądy, iż skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 20 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2783/13, LEX nr 1440514, z 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2621/13, LEX nr 1440263 oraz z 24 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 960/13, LEX nr 1432371). Działania te nie mają także formy aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), albowiem nie dotyczą one uprawnień lub obowiązków podmiotu składającego skargę "powszechną", czyli skargę "w interesie ogólnym". Co za tym idzie, skoro pismo z [...] lipca 2020 r. nie mogło zostać zakwalifikowane jako podanie w rozumieniu art. 64 k.p.a., to w sprawie nie znajduje zastosowania stanowisko przedstawione przez NSA w uchwale z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu. W orzecznictwie wskazuje się, że dopuszczalność skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.) jest pochodną dopuszczalności skargi na decyzję, postanowienie albo inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) – zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3265/21, LEX nr 3174692 i z 3 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 6523/21, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją niedopuszczalności zaskarżenia odpowiedzi organu na tzw. skargę powszechną jest niedopuszczalność skargi na bezczynność organu w powyższym zakresie. Powyższe ustalenia przesądzają o niezasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie opiera się na prawdzie stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji ograniczył się do zbadania dopuszczalności jedynie w zakresie bezczynności organu i nie zauważył, że w odpowiedzi organu na skargę brak jest ustosunkowania się do zarzucanej organowi bezczynności w zakresie zgłaszanych mu uchybień godności zawodu nauczyciela przez dyrektora podległej mu szkoły oraz niezważenie na to, że skarga dotyczyła również innych spraw oprócz bezczynności organu. Skoro wskazane przez skarżącego sprawy nie są związane z jego osobistą sytuacją prawną, to bezczynność organu może być rozpatrywana tylko w kategorii bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia skargi powszechnej. Z tego też względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył art. 3 § 2 pkt 4, 8 i 9 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.