III OSK 3265/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 810/19 odrzucające skargę A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie nadania tytułu profesora postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 27 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 810/19, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") odrzucił skargę A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie nadania tytułu profesora (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł (pkt 2). Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r. (data wpływu: [...] maja 2018 r.), uzupełnionym pismem z [...] października 2018 r., Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów, zwana dalej także jako "Centralna Komisja", zwróciła się do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o nadanie dr. hab. A. B. tytułu naukowego profesora nauk humanistycznych. W odpowiedzi na pismo skarżącego z [...] kwietnia 2019 r., zwracającego się o wyjaśnienie na mocy jakich przepisów prawnych wstrzymana została jego nominacja profesorska, został on poinformowany, iż postępowanie przed Prezydentem RP w sprawie nadania tytułu profesora, nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej "k.p.a.". Następnie pismem z [...] lipca 2019 r. (data wpływu: [...] lipca 2019 r.) skarżący wezwał Prezydenta RP do usunięcia naruszenia prawa, wywołanego niezałatwieniem w terminie sprawy wniosku Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów o nadanie przez Prezydenta RP skarżącemu tytułu profesora. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. poinformowano skarżącego, że wniosek jest procedowany. Organ podkreślił, że przepisy ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2017 r., poz. 1789) nie określają terminu, w którym Prezydent RP zobligowany jest do wydania postanowienia w sprawie nadania tytułu naukowego profesora. Stanowisko to podtrzymano pismem z 22 sierpnia 2019 r., dodając, że Prezydent RP nie ma obowiązku informowania zainteresowanego o poszczególnych etapach postępowania w sprawie nadania tytułu naukowego profesora. Pismem z [...] września 2019 r. (data wpływu: [...] września 2019 r.) skarżący wniósł ponaglenie w związku z prowadzeniem przez Prezydenta RP postępowania dłużej niż jest to niezbędne, czego skutkiem jest niezałatwienie wniosku Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] kwietnia 2018 r. W odpowiedzi na ponaglenie organ wskazał, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta RP nie jest postępowaniem administracyjnym w trybie k.p.a., wobec czego brak jest podstawy prawnej do wniesienia ponaglenia. A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta RP, domagając się zobowiązania Prezydenta RP do podjęcia odpowiedniego postanowienia, merytorycznie załatwiającego sprawę nadania skarżącemu tytułu profesora, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt postępowania, stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Prezydent RP pomimo upływu 18 miesięcy nie wydał postanowienia w sprawie nadania tytułu naukowego profesora. Skarżący nie został poinformowany, na jakim etapie znajduje się sprawa oraz na jakiej podstawie nominacja została wstrzymana. W ocenie skarżącego, spełnia on wszelkie wymogi formalne niezbędne do otrzymania tytułu profesora, co zostało potwierdzone we wniosku Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów. W odpowiedzi na skargę Prezydent RP wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano na brak kognicji sądu administracyjnego, albowiem skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Prezydenta RP nie należy do żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Prezydent RP nie pełni roli organu administracji publicznej, jest on natomiast organem władzy publicznej działającym w swoistych formach wynikających bezpośrednio z Konstytucji RP. Ponadto podkreślono, że sprawa z wniosku Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów o nadanie skarżącemu tytułu naukowego profesora jest nadal w toku procedowania. Przepisy ustawy nie zobowiązują Prezydenta RP do wydania postanowienia w sprawie nadania tytułu naukowego profesora w określonym terminie, który mógłby zostać przekroczony. Powołanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę, wskazując, że skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Prezydenta RP nie należy do żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, sądy administracyjne są właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w przepisach art. 3 p.p.s.a. Tymczasem Prezydent RP w rozpatrywanej sprawie nie pełni roli organu administracji, a wyłącznie przedstawiciela władzy wykonawczej, w odniesieniu do którego można mówić o wykonywaniu czynności urzędowych na podstawie przepisów konstytucyjnych. Przepisy te posiadają swoją specyfikę i działanie w ich oparciu nie może zostać zaklasyfikowane jako funkcjonowanie organu administracji w oparciu o typowe dla administracji formy działania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można natomiast stwierdzić, że w sprawie nadania tytułu profesora Prezydent RP wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że do postępowania w sprawie nadania tytułu profesora stosuje się przepisy ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki. Przepisy te nie regulują postępowania przed Prezydentem RP. Jedynie art. 29 ust. 1 ustawy stanowi, że w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Analiza przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że nie postanowienie Prezydenta RP, a wyłącznie uchwała Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów o przedstawieniu kandydata jest decyzją kończącą postępowanie administracyjne. To ww. uchwała podlega kontroli sądowej, zaś postanowienie Prezydenta RP stanowi jego prerogatywę niepodlegającą kontroli. Postanowienie Prezydenta RP nie jest także postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym ani zabezpieczającym, od którego przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego, stanowi ono bowiem odrębną kategorię orzeczeń podejmowanych w formie przewidzianej przez Konstytucję RP i brak jest podstaw prawnych do objęcia ich uregulowaniami procedury administracyjnej. Działania Prezydenta RP mają charakter autonomiczny, niemieszczący się wśród typowych form prawnych działania administracji. Podsumowując, w ocenie Sądu pierwszej instancji procedura postępowania Prezydenta RP w zakresie nadania tytułu profesora opiera się na normach konstytucyjnych i nie została poddana reżimowi postępowania administracyjnego, a w konsekwencji również i reżimowi postępowania sądowoadministracyjnego. Skargę kasacyjną złożył A. B., zaskarżając powyższe postanowienie w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1, art. 1, art. 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 9 w związku z pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 184 oraz art. 144 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 25 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r. poz. 1789), zwaną dalej "u.s.n.t.n.", przez odrzucanie skargi z uwagi na uznanie, że sprawa kontroli działalności Prezydenta RP w zakresie aktów o nadawaniu tytułów naukowych nie należy do właściwości sądu administracyjnego, 2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), zwaną dalej "p.u.s.a.", art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez zaniechanie dokonania kontroli działalności administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym oraz pozbawienie skarżącego prawa do sądu; jak również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. przez nierozstrzygnięcie przez WSA w granicach niniejszej sprawy i wydanie wyłącznie orzeczenia o charakterze formalnym, polegającym na odrzuceniu skargi, pomimo że skarga była dopuszczalna, a WSA powinien był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., 3. art. 144 ust. 2 w związku z ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 25 u.s.n.t.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że akt urzędowy nadania tytułu profesora przez Prezydenta RP nie stanowi stosowania prawa ani spełniania funkcji administracyjnej - administrowania, ale mieści się w grupie samoistnych kompetencji Prezydenta RP, 4. art. 144 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 25 u.s.n.t.n. przez uznanie, iż nie ma przepisu zobowiązującego Prezydenta RP do wydania decyzji o odmowie nadania tytułu profesora, a tym samym przesądzając o treści przyszłego postanowienia. W oparciu o tak postawione zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości przez stwierdzenie, że organ - Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania o nadanie skarżącemu A. B. tytułu naukowego profesora nauk humanistycznych, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zobowiązanie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do wydania odpowiedniego postanowienia, merytorycznie załatwiającego sprawę nadania skarżącemu tytułu profesora, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt postępowania, o stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniesiono o przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że sfera działania Prezydenta RP z zakresu nadania tytułu profesora jest działalnością z zakresu administracji publicznej. Norma kompetencyjna z art. 25 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki w powiązaniu z art. 26 ust. 1 i art. 28 ust. 1 i 3 tej ustawy daje podstawę do stwierdzenia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Skierowanie do Prezydenta RP wniosku o nadanie tytułu profesora oznacza, że zostały spełnione wszelkie warunki określone w art. 26 ust. 1 tej ustawy. Z powyższego autorka skargi kasacyjnej wywiodła prawo podmiotowe kandydata do uzyskania tytułu profesora, wskazując, że postanowienie Prezydenta RP stanowi akt stwierdzający uprawnienie wynikające z mocy przepisów prawa. Kompetencji do nadawania tytułu profesora nie można bowiem zaliczyć do czynności prowadzenia polityki państwa i nadawania kierunków działania, jak również kompetencji kontrolnych i nadzorczych. Uznać zatem należy, że sprawa nadania tytułu profesora jest zadaniem z zakresu administracji publicznej. W tym przypadku Prezydent RP zachowuje się jak organ administracji, rozstrzygając o prawach kandydata. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej, konsekwencją stanowiska Sądu pierwszej instancji jest pozbawienie skarżącego konstytucyjnego prawa do sądu. Przepisy ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki nie zawierają żadnego przepisu ani o charakterze pozytywnym, ani też negatywnym w przedmiocie zaskarżania postanowień Prezydenta RP, sąd administracyjny nie powinien zatem zamykać skarżącemu drogi sądowej dochodzenia naruszonego prawa. Wskazała, że ocena stanu faktycznego dokonana przez WSA była dowolna, jako że brak jest przejrzystych kryteriów uznania, które kategorie działań i czynności Prezydenta RP mogą być zaliczane jako należące do zakresu administracji publicznej, a które nie. Sama niemożność usytuowania Prezydenta RP w ramach struktur administracji publicznej nie przesądza o braku możliwości zakwalifikowania Prezydenta RP jako podmiotu wykonującego działania z zakresu administracji publicznej. Na poparcie tej argumentacji powołano wyrok WSA w Warszawie z 6 listopada 2019 r. w sprawie o sygn. akt VI SAB/Wa 52/19. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie zakwalifikował sprawę nadania tytułu profesora jako należącą do zakresu samoistnych kompetencji Prezydenta RP. Prerogatywy prezydenckie zostały wymienione w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP, a ich katalog ma charakter zamknięty. Sprawa nadania tytułu profesora nie jest kompetencją samoistną Prezydenta RP, zaś przepisy ustawy zasadniczej nie stanowią materialnej podstawy prawnej podjęcia postępowania o nadanie tytułu profesora. Ponadto autorka skargi kasacyjnej wywodzi, że obowiązek wydania stosownego aktu w niniejszej sprawie wynika wprost z art. 144 ust. 1 Konstytucji RP. Wydanie aktu we wskazanym zakresie stanowi stosowanie prawa, jest zatem wykonywaniem funkcji administracyjnej. Czynność ta nie wywołuje żadnych skutków ustrojowych, które można wywieść bezpośrednio z Konstytucji RP. Prezydent RP w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżący kasacyjnie nie dopełnił wymogu poprawnego sformułowania zarzutów kasacyjnych. Stawiając zarzut błędnej wykładni, wskazał, na czym jego zdaniem polegało błędne działanie Sądu, w istocie sprowadzając zarzuty nie do błędnej wykładni, a niewłaściwego zastosowania przepisów. Tylko w przypadku zarzutu dotyczącego art. 144 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 25 u.s.n.t.n. autorka skargi kasacyjnej wprost wskazała na ich błędną wykładnię, jednakże nie przedstawiła prawidłowego rozumienia tych przepisów. W ocenie autora odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący kasacyjnie formułując podstawy kasacyjne forsuje własną interpretację stanu faktycznego i prawnego sprawy, nieprawidłowo utożsamiając zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego z zarzutami niewłaściwego zastosowania tego prawa. Prezydent RP odnosząc się do meritum sprawy podał, że właściwość sądów administracyjnych została określona w sposób pozytywny. Sądy administracyjne są właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w art. 184 Konstytucji, art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1 i art. 3 § 1-3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie, skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Prezydenta RP nie należy do żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Sprawa nadania tytułu profesora nie może być uznana za czynność podejmowaną w postępowaniu administracyjnym, zaś rozstrzygnięcie Prezydenta RP nie jest równoznaczne z wykonywaniem administracji publicznej. Skoro taki akt nie może być zakwalifikowany w ramach określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., to brak rozstrzygnięcia Prezydenta RP nie stanowi o bezczynności lub przewlekłości działania organu administracji. Działalnością administracji publicznej jest bowiem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w konkretnych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego. Tymczasem podejmowanie przez Prezydenta RP rozstrzygnięć związanych z nadaniem tytułu profesora nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej i nie wywiera skutków w sferze prawa administracyjnego. Rozstrzygnięcia Prezydenta RP dotyczącego nadania tytułu profesora nie można uznać za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Prezydent RP nie jest organem administracyjnym i jego funkcjonowanie wykracza poza obszar norm prawa administracyjnego materialnego i procesowego, co wynika również z konstytucyjnej pozycji Prezydenta RP. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę kasacyjną, w polskim porządku konstytucyjnym Prezydent RP został zakwalifikowany jako organ władzy wykonawczej, najwyższy przedstawiciel RP, gwarant ciągłości władzy państwowej, strażnik Konstytucji, bezpieczeństwa państwa oraz niepodzielności jego terytorium, wykonujący swe zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Kompetencje Prezydenta RP są powiązane z majestatem Państwa. Sam fakt zakwalifikowania tego podmiotu do grupy władzy wykonawczej nie oznacza, iż pełni on rolę organu administracji publicznej. W tym zakresie powołano się na poglądy doktryny prawa administracyjnego dotyczące definicji organu administracji. Działalność Prezydenta RP nie opiera się bowiem o typowe dla administracji formy działania. Funkcje Prezydenta RP wykraczają poza kategorię administrowania, albowiem dotykają wszystkich dziedzin funkcjonowania państwa, mieszcząc w sobie sprawy prowadzenia polityki państwa, arbitrażu politycznego, nadawania kierunków działania, kompetencje kontrolne i nadzorcze. W ocenie autora odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent RP nie może być traktowany jako organ w znaczeniu funkcjonalnym. Powołane przez skarżącego kasacyjnie: wyrok WSA w Warszawie z 6 listopada 2019 r. VI SAB/Wa 52/19 oraz postanowienie NSA z 18 kwietnia 2019 r. II GZ 51/19, należy uznać za orzeczenia jednostkowe, stojące w całkowitej opozycji do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego roli Prezydenta RP jako organu władzy działającego w zakresie prawa ustrojowego, a nie organu administracji publicznej. Wywodzenie w tych orzeczeniach roli Prezydenta RP jako organu administracji publicznej "w znaczeniu funkcjonalnym", wyprowadzono z faktu wprowadzenia w życie ustawą z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym nowych regulacji, na mocy których obecnie Prezydent RP stwierdza datę przejścia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku albo przeniesienia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku. Tymczasem nie ma zaś żadnej analogii pomiędzy wydaniem postanowienia w sprawie nadania tytułu profesora a praktyką wydawania przez Prezydenta RP postanowień o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego. Wskazano także za literaturą przedmiotu, iż część aktów urzędowych głowy państwa, wydawanych w sprawach indywidualnych, wykazuje znaczące podobieństwo do decyzji administracyjnych, co dotyczy zwłaszcza kwestii personalnych. Z uwagi jednak, że są to szczególne kompetencje Prezydenta RP, mające swoje umocowanie bezpośrednio w przepisach Konstytucji RP, nie podlegają zaskarżeniu na drodze odwoławczej, administracyjnej bądź sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zarządzeniem z 8 grudnia 2020 r., na podstawie art. 90 § 2 p.p.s.a., skierował sprawę do rozpoznania w składzie 3-osobowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności należy odnieść się do stwierdzenia organu, że autorka skargi kasacyjnej błędnie sformułowała zarzuty tego środka zaskarżenia. Argumentacja pełnomocnika Prezydenta RP, według którego w skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, podczas gdy w istocie skarga kasacyjna zmierza do zarzutu niewłaściwego zastosowania tych przepisów jest nietrafna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej prawidłowo powołano przepisy stanowiące podstawy kasacyjne, a zakres zaskarżenia wyznaczony tymi przepisami nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania błędnego odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji, na skutek nieprawidłowego uznania, że sprawa kontroli przewlekłości Prezydenta RP w zakresie aktów o nadawaniu tytułu naukowego profesora nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ramach podstaw kasacyjnych powołano się zarówno na zastosowany przez WSA w Warszawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak i na właściwe przepisy Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2017 r., poz. 1789). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami kasacyjnymi, które odnosi się do przepisów powołanych jako te podstawy. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego powinien wskazać, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jednak w świetle uzasadnienia uchwały pełnego składu NSA w sprawie o sygn. akt I OPS 10/09, nawet zaniechanie w tym zakresie nie może prowadzić do oddalenia albo odrzucenia skargi kasacyjnej (patrz wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2242/19, LEX nr 3039229, podobnie NSA w wyroku z 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 769/20, LEX nr 3071642). Naczelny Sąd Administracyjny przechodząc do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej, stwierdza, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie istota sporu wymaga rozważenia, czy Prezydent RP, podejmując rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie nadania tytułu profesora, dokonuje aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, czy też realizuje swoje konstytucyjne kompetencje niemające charakteru takiego aktu lub czynności. Dopuszczalność skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.) jest bowiem pochodną dopuszczalności skargi na decyzję, postanowienie albo inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.). Dopiero zatem ustalenie, czy postanowienie Prezydenta RP w przedmiocie nadania albo odmowy nadania tytułu profesora podlega kognicji sądu administracyjnego, przesądza o możliwości zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Skarżący kasacyjnie, wskazując na administracyjny charakter sprawy w przedmiocie nadania tytułu profesora, twierdzi, że postanowienie Prezydenta RP jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast z odpowiedzi na skargę kasacyjną zasadniczo wynika, że w ocenie Prezydenta RP omawiane postanowienie stanowi realizację norm konstytucyjnych, a nie administracyjnoprawnych, co przemawia za uznaniem, iż w tej sprawie Prezydent RP nie występuje ani jako organ administracji publicznej w ujęciu ustrojowym, ani też w ujęciu funkcjonalnym. Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest zatem odpowiedź na pytanie, czy Prezydent RP podejmuje, w sprawach w przedmiocie nadania tytułu profesora, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zasadnicze cechy innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, pub. ONSAiWSA 2014/1/2, stwierdzając, że w ramach art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można zakwalifikować akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych, d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Pozycję Prezydenta RP przede wszystkim określają przepisy Konstytucji RP m. in. art. 10, art. 126. Swoje zadania wykonuje on w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Prezydent RP nie jest podmiotem wchodzącym w skład systemu organizacyjnego administracji publicznej (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 223; E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2015, s. 160). Prezydent RP nie jest organem administracji w ujęciu ustrojowym (np. postanowienie NSA z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 858/17, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), może jednak w określonych sytuacjach pełnić rolę organu administracji w ujęciu funkcjonalnym (np. postanowienie NSA z 30 września 2020 r. sygn. akt II GSK 295/20, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod tym kątem istotne jest wyjaśnienie, czy działania i akty podejmowane przez Prezydenta RP w wykonywaniu przypisanych mu przez Konstytucję oraz ustawy kompetencji, a także zaniechania - w tym przypadku w sprawie dotyczącej kształtowania sytuacji prawnej jednostki w przedmiocie nadania tytułu profesora - są wykonywaniem funkcji administracji, czy wykonywaniem wyłącznie konstytucyjnych kompetencji głowy państwa. Przy czym zauważyć należy, iż ta kompetencja nie jest wymieniona w konstytucyjnym katalogu prerogatyw głowy państwa. Powyższe wyjaśnienie jest bowiem niezbędne przy ustalaniu kwestii dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawie. Sama działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Działalność administracji publicznej jest to zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego (tak NSA w postanowieniach: z 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1875/12, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, z 16 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1871/12, LEX nr 1325007, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1876/12, LEX nr 1325008). Prezydent RP mógłby zatem zostać uznany za organ administracji w ujęciu funkcjonalnym wówczas, gdyby stosował przepisy prawa administracyjnego, indywidualizując prawo materialne i kształtując stosunki prawne. O organie administracji w znaczeniu funkcjonalnym można mówić w przypadku, gdy organ niebędący organem administracyjnym w znaczeniu ustrojowym będzie kompetentny do podjęcia decyzji stosowania materialnego prawa administracyjnego i ustanowienia nią normy indywidualnej (tak NSA w powołanym postanowieniu w sprawie I OSK 858/17, ponadto J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 17). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prezydent RP podejmując postanowienie w przedmiocie nadania tytułu profesora, powinien zostać zakwalifikowany jako organ administracji w rozumieniu funkcjonalnym. Wskazuje na to analiza postanowień ustawy zasadniczej i rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki. Kwestią przesądzającą dla ustalenia, czy Prezydent RP jest organem w znaczeniu funkcjonalnym, jest uznanie, że stosuje on prawo administracyjne i wpływa wiążąco na sytuację prawną jednostki. Zwrócił na to uwagę NSA w postanowieniach: z 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1883/12, z 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1890/12, z 16 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1871/12, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1876/12 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tych sprawach, dotyczących bezczynności Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od postanowień odrzucających skargi. W uzasadnieniach tych postanowień wskazał że "Brak jest (...) regulacji materialnoprawnej, która byłaby przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji przy wykonywaniu przez Prezydenta kompetencji". Stosunek prawny powołania sędziego uregulowany jest wyłącznie normami ustrojowymi, zaś "materię powoływania sędziów trudno jednoznacznie zakwalifikować do materialnego prawa administracyjnego". W postanowieniu w sprawie o sygn. akt I OSK 1871/12 wprost stwierdził, iż "Powyższe daje więc podstawę do wyprowadzenia wniosku, że ponieważ Prezydent, w kwestii powoływania na urząd sędziego, realizuje kompetencje konstytucyjne, to nie można twierdzić, iż wykonuje on czynności z zakresu administracji publicznej a co za tym idzie podlega kontroli sądu administracyjnego". Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w nowszych postanowieniach z 7 grudnia 2017 r. w sprawach o sygn. akt I OSK 857/17 oraz o sygn. akt I OSK 858/17 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił rozróżnienie na akty prawa ustrojowego oraz akty stosowania prawa administracyjnego. Sprawa powołania sędziego jest sprawą wewnątrz aparatu państwowego, zaś pomiędzy kandydatem na sędziego a Prezydentem RP nie ma stosunku administracyjnoprawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielając powyższe poglądy uznać należy, że sprawa nadania tytułu profesora na gruncie ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki jest sprawą indywidualną z zakresu stosowania prawa administracyjnego (sprawą administracyjną). W opozycji do sprawy powołania sędziego, będącej sprawą ustrojową i nienormowaną w prawie administracyjnym, kwestie nadania tytułu profesora uregulowane są przepisami powołanej ustawy. Ustawa ta w art. 25 – art. 28 określa m.in. wymagania niezbędne do uzyskania tytułu naukowego profesora oraz tryb postępowania w tych sprawach. Nadanie tytułu profesora samo w sobie rozstrzyga o uprawnieniach indywidualnej osoby w konkretnej sprawie. Z jednej strony tytuł ten jest "certyfikatem kwalifikacyjnym stwarzającym (...) wzruszalne domniemanie, że jego posiadacz ma szczególne kwalifikacje do powadzenia rzetelnych i wiarygodnych badań naukowych w określonym (...) fragmencie wiedzy", z drugiej strony stanowiąc jednocześnie dobro osobiste posiadacza (tak: M. Sieniuć, Jednostka w postępowaniach w sprawach nadania stopnia i tytułu naukowego. Studium z prawa administracyjnego procesowego, Łódź 2019, s. 141). Z tego względu postanowienie Prezydenta RP o nadaniu tytułu profesora, jak wskazuje się w nauce prawa administracyjnego, jest władczym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej danej jednostki (Z. Kmieciak, J. Wegner, Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nadawania stopni naukowych i tytułu profesora, "Państwo i Prawo" 2021, nr 3, s. 9. Jakkolwiek te poglądy zostały wyrażone na gruncie nowego stanu prawnego, to jednak można je odnieść także do przepisów ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki). Kwestia nadania tytułu profesora władczo ingeruję w sytuację prawną w sferze zewnętrznej, tj. wobec jednostki niewchodzącej w skład aparatu administracji. Na gruncie prawa procesowego uprawnienia jednostki chroni art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki, stanowiąc, że w postępowaniu dotyczącym nadania tytułu profesora w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podsumowując tę część wywodów przyjąć należy, że sprawa nadania tytułu profesora jest sprawą administracyjną. W tego rodzaju sprawie władczo rozstrzyga się o sytuacji prawnej indywidualnej jednostki w sferze zewnętrznej działania administracji. Sytuacja prawna wnioskodawcy, w tym tryb postępowania i przesłanki nadania tytułu profesora, zasadniczo są uregulowane przepisami prawa administracyjnego. Wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze kasacyjnej, z powyższego nie wynika jednak, że do całokształtu procedury w sprawie nadania tytułu profesora stosuje się przepisy k.p.a., zaś rozstrzygnięcie Prezydenta RP stanowi decyzję administracyjną. Z art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w "postępowaniu" dotyczącym nadania tytułu profesora. Zgodnie z poglądami doktryny prawa administracyjnego "Postępowanie" administracyjne powinno być rozumiane jako "ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania (strony, podmiotów na prawach strony) w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej »w formie decyzji administracyjnej« (...)" – tak: B. Adamiak, Pojęcie postępowania administracyjnego [w:] "Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie k.p.a.", red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 19). W tym ujęciu procedura nadania tytułu profesora jest dwuetapowa. Pierwszy etap ma charakter postępowania administracyjnego, do którego przepisy k.p.a. stosuje się w zakresie nieuregulowanym w ustawie o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki. Postępowanie to kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.n.t.n. Uchwała Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów o przedstawieniu albo o odmowie przedstawienia kandydata do tytułu profesora jest decyzją administracyjną (zob. wyroki NSA z 7 października 2014 r. o sygn. akt I OSK 1423/14, LEX nr 1518241 i z 23 marca 2007 r. o sygn. akt I OSK 2030/06, LEX nr 361573). Decyzja ta kończy etap sformalizowanego postępowania administracyjnego i od tej decyzji stosownie do treści art. 29 ust. 1 u.s.n.t.n. przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Fakt zakończenia postępowania przed Centralną Komisją do Spraw Stopni i Tytułów w formie decyzji administracyjnej prowadzi do wniosku, że postanowienie Prezydenta RP w przedmiocie nadania tytułu profesora nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Jakkolwiek to postanowienie wykazuje elementy podobne do decyzji administracyjnej, winno zostać zakwalifikowane jako inny akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie sposób bowiem uznać, że decyzja Centralnej Komisji o przedstawieniu kandydata do tytułu profesora i złożenie do Prezydenta RP wniosku o nadanie tytułu profesora inicjuje kolejne, sformalizowane postępowanie administracyjne zmierzające do wydania drugiej decyzji. Całokształt postępowania w sprawie nadania tytułu profesora prowadzi do wniosku, że celem przedmiotowej regulacji było wprowadzenie dwóch etapów tego postępowania, przy czym etap pierwszy ma charakter sformalizowanego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie k.p.a., zaś etap procedury przed Prezydentem RP nie toczy się już w trybie przepisów tego Kodeksu. Swoistość przyjętej przez ustawodawcę regulacji przejawia się również w tym, że zakończenie pierwszego etapu i wydanie przez Centralną Komisji decyzji administracyjnej jeszcze ostatecznie nie ingeruje w sytuację prawną wnioskodawcy. Należy zatem postawić pytanie o ratio legis takiego rozwiązania, do której to kwestii Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się w dalszej części uzasadnienia. W tym miejscu należy natomiast odnotować, że specyfika omawianego rozwiązania została także dostrzeżona przez doktrynę prawa administracyjnego. Na gruncie nowej ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2021 r., poz. 478 ze zm.) M. Sieniuć, wskazuje, że "postępowanie kończy zatem decyzja administracyjna tejże Rady o wystąpieniu do Prezydenta RP o nadanie tytułu naukowego. Akt Prezydenta RP dopełnia jedynie proces nadania tego tytułu" (M. Sieniuć, Nadanie tytułu naukowego profesora. Kilka refleksji na tle regulacji zawartych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, "Białostockie Studia Prawnicze" 2020, nr 4, s. 154). Dostrzegając zmianę stanu prawnego, uwagi te można odnieść także do regulacji obowiązujących na gruncie ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuk. Wydanie przez Prezydenta RP postanowienia jest elementem koniecznym dla nadania tytułu naukowego. Decyzja Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów nie wywołuje zatem skutku prawnego w postaci nadania tytułu profesora. Wydanie tej decyzji oraz zainicjowanie postępowania przed Prezydentem RP kreuje jednak roszczenie o charakterze procesowym o wydanie przez Prezydenta RP postanowienia o nadaniu albo odmowie nadania wspomnianego tytułu. Naczelny Sąd Administracyjny, w tym miejscu nie rozstrzyga, czy Prezydent RP jest związany wnioskiem o nadanie tytułu profesora, czy też rozstrzygnięcie to ma charakter uznaniowy. Przesądzenie tej kwestii stanowiłoby rozstrzygnięcie meritum sprawy, podczas gdy przedmiotem postępowania jest obecnie tylko kwestia dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie nadania tytułu profesora. W tym zakresie analiza art. 25 w zw. z art. 28 ust. 3 u.s.n.t.n. prowadzi do stwierdzenia, że złożenie przez Centralną Komisję wniosku o nadanie tytułu profesora zobowiązuje Prezydenta RP do rozpatrzenia tego wniosku. Przepis art. 25 u.s.n.t.n. stanowi, że tytuł profesora nadaje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wniosku Centralnej Komisji, o którym mowa w art. 28 ust. 3. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten ustanawia obowiązek Prezydenta RP rozpatrzenia wniosku Centralnej Komisji. Złożenie stosownego wniosku inicjuje postępowanie – do którego nie stosuje się przepisów k.p.a. – zmierzające do wydania postanowienia w przedmiocie nadania tytułu profesora. Treść art. 25 u.s.n.t.n. prowadzi do konkluzji, że wynikające z powołanego przepisu prawa uprawnienie Centralnej Komisji do złożenia stosownego wniosku koresponduje z obowiązkiem adresata do rozpatrzenia tego wniosku. Złożenie przedmiotowego wniosku powoduje nawiązanie stosunku prawnego pomiędzy Centralną Komisją do Spraw Stopni i Tytułów a Prezydentem RP. O istnieniu tego stosunku świadczy także m.in. art. 28 ust. 3a Ustawy, kreujący uprawnienie Prezydenta RP do zwrócenia się do Centralnej Komisji o dołączenie do wniosku opinii komisji do spraw etyki w nauce przy Polskiej Akademii Nauk. Fakt, że ustawa reguluje uprawnienie procesowe Prezydenta RP, które aktualizuje się z chwilą złożenia wniosku przez Centralną Komisję oznacza, że ustawodawca dostrzega zainicjowanie stosunku prawnego z wniosku Centralnej Komisji. Stosunek ten winien zostać zakończony przez wydanie przez Prezydenta RP stosownego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że postanowienie Prezydenta RP w przedmiocie nadania tytułu profesora jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ma ono charakter władczy, ponieważ jest jednostronnym oświadczeniem woli z zakresu prawa publicznego, ingerującym w sytuację prawną jednostki i nadającym bądź odmawiającym nadania tytułu naukowego profesora. Jednocześnie nie jest ono decyzją administracyjną, ta jest bowiem wydawana na poprzednim etapie procedowania, zaś ustawodawca takiej formy działania dla Prezydenta RP w tym przedmiocie nie przewidział. Postanowienie Prezydenta RP nie jest także postanowieniem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2-3 p.p.s.a, gdyż te przepisy odnoszą się do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Jak już wyżej podano, akt ten jest wydawany w sprawie indywidualnej jednostki i dotyczy bezpośrednio jej sytuacji prawnej. Postanowienie Prezydenta RP ma charakter publicznoprawny, stanowi rezultat stosowania norm prawa administracyjnego i władczo reguluje sytuację prawną jednostki. Ponadto wskazać należy, że akt ten dotyczy uprawnienia wynikającego z art. 25 u.s.n.t.n. i sprowadzającego się do roszczenia procesowego w postaci możliwości żądania rozstrzygnięcia w przedmiocie omawianego wniosku. W orzecznictwie i w literaturze ukształtował się pogląd, zgodnie z którym pojęcia "uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 nie można zawężać tylko do sfery prawa materialnego, a kontroli sądowej podlegają również akty i czynności dotyczące uprawnień i obowiązków proceduralnych (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, LEX el. 2016, komentarz do art. 3). Podobne stanowisko przyjął NSA w postanowieniu z 2 marca 2011 r. sygn. akt II FSK 2624/10, LEX nr 842886, którym oddalił skargę kasacyjną od postanowienia WSA w Białymstoku z 30 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 180/10, LEX nr 599268. Naczelny Sąd Administracyjny w tym orzeczeniu podzielił wykładnię przyjętą przez WSA w Białymstoku, że przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pozwala objąć sądową kontrolą takie działania organów administracji publicznej, które nie są podejmowane, tak jak decyzje i postanowienia, w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw lub obowiązków jednostki o publicznoprawnym charakterze. Jednocześnie Sąd ten uznał, że "nie można zawężać pojęcia "uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa" do sfery prawa materialnego, ponieważ sądowej kontroli poddano również akty i czynności dotyczące uprawnień i obowiązków proceduralnych". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, przyjmując, że z art. 25 u.s.n.t.n. wynika uprawnienie procesowe jednostki do żądania wydania przez Prezydenta RP postanowienia rozstrzygającego w sprawie złożonego wniosku o nadanie tytułu profesora w tej sprawie postanowienie Prezydenta RP spełnia wszelkie wymogi aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za taką interpretacją przemawia także konieczność prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki. Jeśli sprawa nadania tytułu profesora jest sprawą administracyjną, to wnioskodawcy musi przysługiwać skuteczny środek prawny, zmierzający do zapewnienia kontroli sądowej. Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądu składa się z: 1) prawa dostępu do sądu, tj. prawa uruchomienia procedury przed sądem; 2) prawa do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawa do orzeczenia sądowego, czyli do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia swojej sprawy. Dla dostępu do sądu kluczowe znaczenie ma pojęcie sprawy z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sprawa w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP ma miejsce wówczas, gdy rozstrzygane są prawa danego podmiotu, wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, administracyjno-prawnych, karno-prawnych i innych (P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LEX el. 2019, komentarz do art. 45). Niewątpliwie, w sprawie o nadanie tytułu profesora rozstrzyga się o administracyjnoprawnych uprawnieniach osoby fizycznej spoza sfery wewnętrznej administracji. Ustrojodawca gwarantuje zatem tej jednostce prawo do sądu, przy czym w ramach tego uprawnienia jednostka korzysta także z ochrony przed bezczynnością albo przewlekłością postępowania. Naczelny Sąd Administracyjnym podziela i przyjmuje za własne poglądy wyrażone w wyroku tego Sądu z 30 września 2020 r. sygn. akt II GSK 295/20. Podobnie jak sprawa stwierdzenia daty przejścia sędziego w stan spoczynku, także sprawa nadania tytułu profesora jest rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej, "sprawy" w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP. Jeśli tak, to Prezydent RP w sytuacji rozstrzygania o prawach i obowiązkach konkretnej jednostki w konkretnej sprawie musi zostać uznany za organ w znaczeniu funkcjonalnym, zaś wydany przez niego akt podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W opozycji do poglądów przedstawionych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazać należy, iż samo stosowanie przez Prezydenta RP norm konstytucyjnych nie oznacza jeszcze, iż dana sprawa nie podlega kontroli sądowej. Argument, że funkcje Prezydenta RP wykraczają poza kategorię administrowania, gdyż dotykają one wszystkich dziedzin funkcjonowania państwa, nie oznacza, że ustawodawca nie może powierzyć Prezydentowi RP także załatwiania spraw indywidualnych (spraw administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że charakter danej sprawy należy analizować z uwzględnieniem stanu prawnego dotyczącego przedmiotu konkretnego postępowania. Oczywiście Prezydent RP co do zasady został umiejscowiony poza aparatem administracji publicznej, zaś sfera jego działania opiera się w znacznej części na normach prawa konstytucyjnego, a nie administracyjnego. To jednak dla przyjęcia, że dany akt lub czynność Prezydenta RP nie podlega kognicji sądów administracyjnych, konieczne jest wskazanie, iż w konkretnej sprawie ten podmiot nie stosuje prawa administracyjnego i nie wykonuje zadań administracji publicznej. Przykładowo, z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawach powołania sędziów, gdzie NSA wskazuje na brak stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy Prezydentem RP a osobą, co do której został przedstawiony wniosek o powołanie sędziego (postanowienie NSA z 7 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 858/17). Uprawnienia Prezydenta RP w zakresie powoływania sędziów są osobistymi uprawnieniami Prezydenta, a Konstytucja RP nie zna prawa podmiotowego dostępu do służby sędziowskiej. To przesądza o niemożności sprawowania kontroli przez sądy administracyjne w zakresie aktów związanych z taką procedurą (postanowienie NSA z 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GZ 62/19, LEX nr 2673937). Powołanie sędziego jest zatem aktem prawa ustrojowego, sprawą "wewnątrz aparatu państwowego". W opozycji do powyższego, sprawa nadania tytułu profesora jest aktem stosowania prawa administracyjnego, sprawą indywidualnej jednostki i niezwiązaną z kwestiami ustroju państwa. Dlatego też fakt wydania przez Prezydenta RP aktu urzędowego na gruncie ustawy zasadniczej automatycznie, nie oznacza, że ten akt nie stanowi realizacji kompetencji wynikającej z prawa administracyjnego. Autor odpowiedzi na skargę kasacyjną wychodzi z błędnego założenia, że stosowanie przez Prezydenta RP jego szczególnych kompetencji, mających swoje umocowanie także w przepisach Konstytucji RP, wyłącza możliwość kontroli sądowoadministracyjnej. Tymczasem Prezydent RP wykonując swoje kompetencje może albo działać wyłącznie na podstawie norm konstytucyjnych, albo współstosować normy konstytucyjne i administracyjnoprawne. Art. 126 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Ustawodawca zwykły został zatem uprawniony do powierzenia Prezydentowi RP różnego typu zadań, także wykraczających poza sfery szeroko rozumianego ustroju państwa. Tezę tę potwierdza także art. 144 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego Prezydent RP wydaje akty urzędowe, korzystając nie tylko ze swoich konstytucyjnych, ale także ustawowych kompetencji. Niewątpliwie przepisem ustanawiającym taką kompetencję jest art. 25 u.s.n.t.n. Akt urzędowy Prezydenta RP w przedmiocie nadania tytułu profesora stanowi zatem jednocześnie realizację norm konstytucyjnych jak i administracyjnych. Równocześnie pozostaje on poza sferą normowaną wyłącznie przepisami ustawy zasadniczej, a dotyczącą przestrzegania Konstytucji, stania na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium, czy też relacji z innymi władzami publicznymi (por. Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., I OSK 857/17, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2018, nr 5, s. 138-139). Podsumowując, nie samo stosowanie norm konstytucyjnych, a jedynie wyłączność stosowania norm konstytucyjnych, z pominięciem regulacji prawnoadministracyjnej, jest argumentem przemawiającym za wyłączeniem kontroli sądowoadministracyjnej (powołane już postanowienia NSA z 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1883/12, z 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1890/12, z 16 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1871/12, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1876/12). Natomiast w rozpatrywanej sprawie, której przedmiotem jest nadanie tytułu naukowego profesora, Konstytucja RP określa wyłącznie formę działania Prezydenta RP, podczas gdy regulacje materialnoprawne i tryb postępowania zostały uregulowane na poziomie ustawowym. Potwierdza to analiza poglądów doktryny prawa. M. Sieniuć wskazuje, że pozycja strony w tym postępowaniu jest kształtowana przede wszystkim przepisami aktów regulujących nadawanie stopni i tytułu (M. Sieniuć, Jednostka w postępowaniach..., s. 142). Na uwagę zasługuje także pogląd autorki, iż "Samo wręczenie aktu nominacji profesorskiej przez Prezydenta RP ma służyć zapewnieniu właściwej rangi tej najwyższej godności w polskim systemie godności naukowych" (M. Sieniuć, tamże, s. 147). Ratio legis przekazania Prezydentowi RP kompetencji do nadania tytułu naukowego nie jest zatem uznanie, jakoby sprawa ta należała do kategorii spraw wewnętrzno-ustrojowych, a podniesie rangi samej nominacji profesorskiej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu postanowienia tego Sądu z 25 kwietnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt II GZ 62/19, w którym stwierdzono, że traktowanie Prezydenta RP jako organu w charakterze funkcjonalnym "nie narusza konstytucyjno-prawnego statusu Prezydenta RP jako głowy państwa polskiego. Rola jaką przyjmuje Prezydent RP w konkretnych, normatywnych sytuacjach zależy od pozytywnej regulacji jego uprawnień". Podobnie jak ma to miejsce w sprawach zawiadomienia sędziego o dacie przejścia w stan spoczynku, wejście przez Prezydenta RP w rolę organu administracyjnego w ujęciu funkcjonalnym otwiera drogę do sądowej kontroli działań Prezydenta RP w tym przedmiocie. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie aprobuje poglądu doktryny, że poddanie kontroli działań Prezydenta RP "czyniłoby z Prezydenta RP, mającego szczególny status w państwie, za regularny organ administracji publicznej" (H. Izdebski, J. M. Zieliński, Ustawa o stopniach naukowych i tytule naukowym. Komentarz, Warszawa 2015, s. 146–147, cyt. za: S. Fundowicz, J. Parchomiuk, Wznowienie postępowania w sprawie nadania stopnia lub tytułu naukowego [w:] J.P. Tarno, A. Szot, P. Pokorny, "Specyfika postępowań w sprawach z zakresu szkolnictwa wyższego i nauki", Lublin 2016, s. 114). Ponownie podkreślić należy, iż decyzją ustrojodawcy w zgodzie z art. 144 ust. 1 Konstytucji RP, Prezydentowi RP mogą zostać przyznane kompetencje w zakresie stosowania nie tylko norm konstytucyjnych, a także rozstrzygania spraw indywidualnych w ramach stosunku administracyjnego. Fakt ten nie zmienia zasadniczej tezy, iż dana sprawa w dalszym ciągu pozostaje sprawą indywidualną, w odniesieniu do której prawo do sądu nie podlega ograniczeniu. Wobec tego Prezydent RP decyzją ustawodawcy może pełnić, na gruncie konkretnych stosunków prawnych, rolę organu w znaczeniu funkcjonalnym. Nie oznacza to zrównania tego podmiotu z "regularnym organem administracji publicznej". Istotą pojęcia organu w znaczeniu funkcjonalnym jest to, że administrowanie zostało powierzone podmiotowi niebędącemu organem w znaczeniu ustrojowym. Dany podmiot pełni rolę organu administracji w znaczeniu funkcjonalnym wyłącznie w zakresie, w jakim temu podmiotowi powierzono rozstrzyganie spraw indywidualnych albo innych spraw z zakresu administracji publicznej. Do decyzji ustawodawcy należy kwestia, czy i w jakim zakresie należy powierzyć podmiotowi spoza aparatu administracji publicznej rozstrzyganie spraw administracyjnych. Dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej potwierdza także, że nadanie tytułu profesora nie stanowi realizacji prerogatyw Prezydenta RP, czyli jego uprawnień realizowanych poza systemem kontroli politycznej Sejmu (na temat prerogatyw Prezydenta zob. wyrok TK z 23 marca 2006 r. sygn. akt K 4/06, pub. OTK-A 2006/3/32). Te zostały bowiem określone w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten ma charakter katalogu zamkniętego, zaś żaden z trzydziestu punktów ustępu trzeciego art. 144 ustawy zasadniczej nie odwołuje się do kwestii nadania tytułu naukowego. Trybunał Konstytucyjny w powyższym judykacie wskazał, że TK wielokrotnie wyrażał pogląd, iż kompetencje organów nie mogą być wywodzone na zasadzie analogii, lecz zawsze muszą mieć podstawę w wyraźnie sformułowanym przepisie prawa. Zasada ta odnosi się w szczególności do takich kompetencji organu konstytucyjnego, które mają charakter wyjątku od reguły działania tego organu. Podobnie podkreśla się w doktrynie (P. Tuleja w komentarzu do art. 144 Konstytucji RP wskazuje, że art. 144 ust. 3 ma charakter przepisu wyjątkowego wobec zasady określonej w ust. 2, a wyjątków nie należy co do zasady interpretować rozszerzająco) oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych (powołany wyrok NSA z 30 września 2020 r. sygn. akt II GSK 295/20). W konsekwencji sfera nadania tytułu profesora nie pozostaje w zakresie szczególnych kompetencji Prezydenta RP, co miałoby uzasadniać odmowę kontroli sądowej. Konkludując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 184 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 3 § 1-3 p.p.s.a. dopuszczają kontrolę sądowoadministracyjną w sprawie przewlekłości Prezydenta RP w przedmiocie nadania tytułu profesora. Autor odpowiedzi na skargę kasacyjną, trafnie wskazał, że normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny (por. postanowienie NSA z 27 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1314/10, LEX nr 1080940). Z powyższego stwierdzenia autor odpowiedzi na skargę kasacyjną wyprowadza jednak niewłaściwe wnioski. Pozytywne określenie kognicji sądów administracyjnych nie oznacza bowiem, że kontroli tych sądów podlega wyłącznie działalność organów administracji w ujęciu ustrojowym. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy zasadniczej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Dla ustalenia właściwości sądu administracyjnego kluczowe jest zatem określenie zakresu znaczeniowego pojęcia "działalności administracji publicznej". W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że to pojęcie powinno być rozumiane szeroko (np. uchwała NSA z 1 czerwca 1998 r. sygn. akt OPS 3/98, LEX nr 33683, uchwała NSA z 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00, LEX nr 46141). W tym zakresie można odwołać się do judykatury TK odnoszącej się do rozumienia "organu administracji publicznej" na gruncie art. 79 ustawy zasadniczej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2007 r. sygn. akt SK 43/06, LEX nr 318505 uznał, że przyznanie podmiotowi niebędącemu organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym kompetencji do wydawania rozstrzygnięć indywidualnych z zakresu administracji publicznej oznacza, iż podmiot ten jest organem administracji publicznej w ujęciu konstytucyjnym. Należy również odnotować wyrażane w doktrynie poglądy, że "administracja publiczna wykonywana jest przez wiele organów władzy, a także podmioty niebędące tymi organami, a to oznacza, że dla przyjęcia zakresu sądowej kontroli administracji publicznej nie może mieć znaczenia pozycja ustrojowa organu" (Z. Czarnik, Charakter prawny aktu Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej stwierdzającego przejście sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku, "Ius Novum" 2020, nr 2, s. 142). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielając w pełni powyższe stwierdzenia, w ramach kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 184 Konstytucji, sądy administracyjne uprawnione są do kontroli przewlekłości Prezydenta RP w przedmiocie nadania tytułu profesora. Kontrola ta następuje na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zasługiwały zatem na uwzględnienie. Zasadny był także zarzut naruszenia art. 144 ust. 2 w związku z ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 25 u.s.n.t.n. przez uznanie, że akt urzędowy nadania tytułu profesora przez Prezydenta RP nie stanowi stosowania prawa ani spełniania funkcji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nietrafnie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego, co w sposób nieuprawniony doprowadziło do odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargi wniesionej przez A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie nadania tytułu profesora. Z uwagi na zasadność wywodów skargi kasacyjnej w przedstawionym wyżej zakresie, odnoszenie się do pozostałych zarzutów kasacyjnych nie było uzasadnione. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do analizy zarzutu naruszenia art. 144 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 25 u.s.n.t.n. przez uznanie, iż nie ma przepisu zobowiązującego Prezydenta RP do wydania decyzji o odmowie nadania tytułu profesora, a tym samym przesądzenie o treści przyszłego postanowienia, ponieważ odpowiedź na tak postawione pytanie doprowadziłaby do przesądzenia meritum sprawy, która to kwestia będzie dopiero przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni przedstawioną wykładnię przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, w zakresie przesądzającym o dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie nadania tytułu profesora. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. W myśl uchwały NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, LEX nr 341205, przepisy art. 203 i 204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.