I OSK 2242/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 258/19 w sprawie ze skargi G. G. ( [...]) na decyzję [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 258/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. G. na decyzję [...] w T. dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponadto rozstrzygnął o kosztach postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy. Starosta [...] (dalej: Starosta; organ I instancji) decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, orzekł o cofnięciu G. G. (dalej: zainteresowana; skarżąca) uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B, potwierdzonych wydanym dnia [...] lutego 2016 r. dokumentem prawa jazdy nr [...], nr druku [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] października 2016 r. sygn. akt [...] ustalono, że G. G. w okresie krótszym niż dwa lata od chwili uzyskania prawa jazdy popełniła przestępstwo drogowe z art. 177 § 1 Kodeksu karnego (dalej: k.k.). [...] w T. (dalej: [...]; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. – wydaną w wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesienia odwołania przez zainteresowaną – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty, stwierdzając, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 140 ust 1 pkt 3a lit. a Prawa o ruchu drogowym. [...] wyjaśniło, że zgodnie z tym przepisem decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, że kierujący pojazdem silnikowym - w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy - popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Organ odwoławczy stwierdził, że G. G. w dniu [...] lipca 2016 r. w B. popełniła taki czyn, za co została oskarżona o przestępstwo z art. 177 § 1 k.k. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] października 2016 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. orzekł o warunkowym umorzeniu postępowania karnego na okres próby wynoszący 1 rok. Organ zauważył, że warunkowe umorzenie postępowania karnego w trybie art. 66 § 1 k.k. nie jest uniewinnieniem oskarżonego od popełnienia zarzucanego czynu. W takich warunkach organ II instancji uznał, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do cofnięcia zainteresowanej uprawnień do kierowania pojazdami w trybie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a Prawa o ruchu drogowym. W skardze na decyzję [...] zainteresowana zarzuciła m.in. naruszenie art. 140 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 67 § 1 k.k. w zw. z art. 76 k.k. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki), motywując swoje rozstrzygnięcie, odwołał się do zasad wykonywania sądowej kontroli działalności administracji publicznej, określonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) oraz w art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. Sąd I instancji zaznaczył, że "na tym etapie przedwczesne będzie odnoszenie się do podnoszonych w skardze zarzutów, ponieważ kluczowym zagadnieniem w tej sprawie jest ustalenie właściwej podstawy prawnej, na podstawie której powinny procedować organy administracyjne obu instancji". W tym względzie Sąd podkreślił, że zarówno organ I instancji, jak i [...], wydając swoje decyzje - odpowiednio w dniu [...] listopada 2018 r. i [...] stycznia 2019 r. - powołały jako materialnoprawną podstawę przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a Prawa o ruchu drogowym, który został uchylony przez art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami z dniem 4 czerwca 2018 r. Zarazem Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 957 – dalej również: ustawa zmieniająca z 9 maja 2018 r.), która weszła w życie z dniem 4 czerwca 2018 r., do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100ag, art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 126 pkt 16 ustawy o kierujących pojazdami nie stosuje się. Ponadto Sąd przywołał brzmienie przepisu art. 14 ust. 2 ustawy zmieniającej, zaznaczając, że komunikat ministra właściwego do spraw informatyzacji, o którym mowa w tym przepisie, został wydany i ogłoszony na stronie internetowej Ministra Cyfryzacji. co najmniej 3 miesiące przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie". Komunikat taki wydano na stronie internetowej Ministra Cyfryzacji i zgodnie z jego brzmieniem termin ten ustanowiono na [...] października 2018 r. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że z powyższej regulacji wynika, iż do dnia wdrożenia wskazywanych rozwiązań technicznych (czyli do dnia [...] października 2018 r.) nie stosowało się m.in. przepisu art. 125 pkt 16 ustawy o kierujących pojazdami, uchylającego przepisy art. 140 i art. 140a Prawa o ruchu drogowym. W konsekwencji uznał, że zarówno w dacie orzekania przez organ I instancji, jak i przez [...] przepis art. 140 ust. 1 pkt 3 a lit. a nie mógł mieć już zastosowania, bowiem wdrożenie wskazanych w ustawie rozwiązań nastąpiło z dniem [...] października 2018 r. W konsekwencji Sąd uznał, że w odniesieniu do kontrolowanych decyzji przesłanki stosowania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a nie zostały w stanie faktycznym sprawy spełnione, a co za tym idzie – rozstrzygnięcie zawarte w decyzji odwoławczej oraz decyzji organu I instancji zostało oparte na nieobowiązującym przepisie prawa. Podkreślając, że organy administracji powinny uwzględnić stan prawny, istniejący w dniu wydania decyzji, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organy orzekają na nieaktualnym stanie prawnym, Sąd końcowo stwierdził, że w datach orzekania przez organy przepis art. 140 Prawa o ruchu drogowym nie mógł mieć zastosowania i nie mógł stanowić podstawy prawnej decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. W takich warunkach WSA w Krakowie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., wyeliminował z obrotu prawnego obydwie decyzje administracyjne wydane w przedmiotowej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie, zaskarżając to orzeczenie w całości, wniosło [...]. Organ odwoławczy na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił Sądowi naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2011 r. nr 30, poz. 151) i w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 957) poprzez nieuprawnione przyjęcie, że w dacie orzekania zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a Prawa o ruchu drogowym nie mógł mieć zastosowania, bowiem wdrożenie rozwiązań technicznych, o których mowa w ustawie o kierujących pojazdami, nastąpiło z dniem 1 października 2018 r., podczas gdy w zakresie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw "wdrożenie rozwiązań technicznych nie miało miejsca, co uprawniało organy administracji do wydania decyzji w oparciu o wspomniany art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym"; 2) art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez przyjęcie, że uchylona decyzja [...] jest niezgodna z prawem, podczas gdy przy podejmowaniu tej decyzji nie został naruszony żaden przepis prawa. Przy tak sformułowanych zarzutach, zwięźle umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, [...] wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie. Ponadto organ odwoławczy wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują i wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny). Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 125 pkt 16 ustawy o kierujących pojazdami i w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej z 9 maja 2018 r. należy podkreślić, że argumentacja [...] okazała się w tym względzie całkowicie słuszna. Niemniej jednak warto zauważyć, że świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wobec tego autor skargi kasacyjnej powinien był wskazać, którą z tych postaci przybrało owo naruszenie prawa, czego w sposób oczywisty w sprawie zabrakło. Mimo to, Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się zasadą falsa demonstratio non nocet i uchwałą pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 1/2010/1/1 (uchwała dostępna w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), rozpoznał merytorycznie ten zarzut. Sąd kasacyjny uznał, że w sposób oczywisty chodziło w tym wypadku o błąd w wykładni prawa materialnego polegający na uznaniu, że art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a Prawa o ruchu drogowym nie obowiązywał w dacie wydania kwestionowanych decyzji administracyjnych. Wbrew przeciwnym twierdzeniom Sądu wojewódzkiego, przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a Prawa o ruchu drogowym był elementem obowiązującego porządku prawnego i mógł stanowić podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, a następnie [...]. W tym względzie trzeba zauważyć, że z dniem [...] czerwca 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami – w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1273) – która w art. 125 pkt 16 uchyliła przepisy art. 140 i art. 140a Prawa o ruchu drogowym z dniem 4 czerwca 2018 r. Niemniej jednak w tym samym dniu weszła w życie również nowelizacja ustawy o kierujących pojazdami, dokonana ustawą z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 957). Z art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej z 9 maja 2018 r. wynika, że do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym tą ustawą, nie stosuje się m.in. przepisu art. 125 pkt 16 ustawy zmienianej w art. 2 (tj. ustawy o kierujących pojazdami). Natomiast w art. 14 ust. 2 tej ustawy przewidziano, że Minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1, przy czym komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie. Komunikatu, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy zmieniającej, na dzień orzekania przez organ odwoławczy nie wydano. Z kolei ten komunikat, na który powołał się Sąd I instancji, został wprawdzie wydany w dniu [...] czerwca 2018 r. przez Ministra Cyfryzacji i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Ministra Cyfryzacji w dniu [...] czerwca 2018 r., jednakże nastąpiło to na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej z 9 maja 2018 r. Nie jest to zatem komunikat dotyczący wdrożenia tych rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 2 ustawy zmieniającej, a z którym ustawodawca powiązał stosowanie art. 125 pkt 16 ustawy o kierujących pojazdami. W konsekwencji, w dacie orzekania przez organy administracyjne art. 140 Prawa o ruchu drogowym mógł mieć zastosowanie i stanowić podstawę prawną decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Przechodząc zaś do kolejnego zarzutu należy podkreślić, że naruszenie art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę przyjął do oceny zaskarżonego aktu lub czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 2147/11, 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1335/15, 19 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2590/16, 17 lipca 2019 r. sygn. akt I GSK 28/17 i 22 stycznia 2020 r. sygn. akt I GSK 1690/18 – dostępne jw.). Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Poza tym to, czy decyzja [...] jest zgodna z prawem pozostaje nadal kwestią otwartą. To, czy przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie został naruszony żaden przepis prawa dopiero będzie przedmiotem pełnej kontroli sądowej, którą Sąd wojewódzki przeprowadzi, ponownie rozpoznając sprawę i uwzględniając poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi kasacyjnej. Kwestionowany wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego, tj. poprzez błędną wykładnię art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a Prawa o ruchu drogowym, polegającą na uznaniu, że w czasie orzekania przez organy administracji przepis art. 140 ust. 1 pkt 3 a lit. a nie mógł mieć zastosowania, gdyż wtedy już nie obowiązywał. W konsekwencji, Sąd w sposób nieuprawniony – bo co najmniej przedwczesny – zastosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uznając, że w sprawie zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego. Skoro zaś wyrok WSA w Krakowie nie odpowiada prawu, zaszły podstawy do jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując w całości od ich zasądzenia na rzecz organu.