III SAB/Gd 36/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność lub przewlekłość Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Pismem z dnia 18 lutego 2019 r. K. J., wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 245/06 , oddalający skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Gd 574/05 , którym uchylono decyzję w przedmiocie prawa emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wniósł do Komendanta Powiatowego Policji o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 k.p.a. Zaświadczenie to miało dotyczyć tego, czy równoważnik za brak lokalu mieszkalnego od daty jego wstrzymania stronie wyżej wymienionego postępowania ( którą nie był skarżący) został wypłacony na skutek wyroków sądowych i był wypłacany dalej z podaniem daty, od której ewentualnie świadczenie wypłacano i podstawy prawnej ewentualnego cofnięcia, a w przypadku ustalenia, że ten emerytowany policjant nadal otrzymuje przedmiotowe świadczenie - zaświadczenia tej okoliczności. Skarżący podał , że zaświadczenie jest mu potrzebne jako szczególny środek dowodowy dla celów dochodzenia prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 32 ustawy zasadniczej. Skarżący, wezwany do wykazania interesu prawnego w urzędowym poświadczeniu faktów lub stanu prawnego bądź wskazania przepisu prawa wymagającego urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wyjaśnił w piśmie z dnia 15 marca 2019 r., że wnioskowane zaświadczenie jest mu niezbędne jako szczególny środek dowodowy wskazując , że znajduje się w zbliżonych okolicznościach faktycznych i prawnych, które zaistniały w sprawie zakończonej ww. wyrokami. Powołał się przy tym na art. 32 ustawy zasadniczej. Jednocześnie kolejnym pismem z dnia 15 marca 2019 r. wnioskodawca wniósł ponaglenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) w sprawie wydania żądanego zaświadczenia. Postanowieniem z dnia 22 marca 2019 r. Komendant Powiatowy Policji odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia z uwagi na niewykazanie interesu prawnego. Organ wskazał, że strona wskazała jedynie, że zaświadczenie jest jej potrzebne jako szczególny środek dowodowy, powołując się na art. 32 ustawy zasadniczej. Dla wykazania interesu prawnego należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający stronę do jego otrzymania. Skarżący ma jedynie interes faktyczny , czyli jest zainteresowany wydaniem zaświadczenia, lecz nie może tego poprzeć przepisami prawa. K. J. w dniu 10 kwietnia 2019 r. ( data stempla pocztowego ) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność lub przewlekłość Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący wniósł o stwierdzenie orzeczeniem sądowym, czy w załatwieniu wniosku doszło do stanu bezczynności, względnie - nieuzasadnionej przewlekłości, w razie uznania odmowy wydania zaświadczenia bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za akt administracyjny, mający takie postępowanie kończyć, bowiem organ nie podjął żadnych działań w sprawie. Wniósł też o ustalenie, czy organ był, czy nie był zobowiązany do wydania stronie zaświadczenia, a w razie pozytywnych ustaleń nałożenie na organ odpowiednich obowiązków. Domagał się też zbadania, czy w sprawie doszło do uchybienia określonej w art. 61 Konstytucji RP zasadzie jawności działania administracji państwa, stwierdzenia, czy wezwanie go przez organ do wykazania interesu prawnego - w sytuacji wykazana interesu prawnego - miało oparcie w normach prawa. Wniósł też o przyznanie mu od organu kwoty pieniężnej w wysokości pozostawionej do uznania sądu. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej oddalenie podając, że sprawa została załatwiona i organ nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący pismem z dnia 15 marca 2019 r. wniósł ponaglenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", wobec czego wniósł skargę spełniając przesłanki przewidziane w art. 52 § 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga jest bezzasadna. Przedmiotem skargi była bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w rozpatrzeniu podania skarżącego z dnia 18 lutego 2019 r. o wydanie zaświadczenia. W przypadku potwierdzenia zasadności zarzutów skargi o bezczynności organu czy prowadzenia przez niego postępowania przewlekle Sąd nie może wydać orzeczenia o jakiejkolwiek treści, zaproponowanej przez stronę skarżącą , a jedynie o treści takiej, jaka wynika z art. 149 p.p.s.a., który określa, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd w przypadku stwierdzenia bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez organ. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynika z powyższego, że treść art. 149 § 1 p.p.s.a. ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Omawiany przepis w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis ten przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do dokonania takiego stwierdzenia w przypadku , gdy z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy organ załatwi sprawę po wniesieniu skargi. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Funkcją tej skargi jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. Z przepisów art. 149 § 1 pkt 1–3 p.p.s.a. wynika, że w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, skarga powinna być oddalona (por. Bogusław Dauter, Andrzej Kabat , Małgorzata Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII). Stwierdzenia ponadto wymaga, że sformułowanie zawarte w art. 53 § 2b p.p.s.a., że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia nie oznacza, że zawsze skarga taka będzie zasadna. W przypadku wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu postępowania administracyjnego w danej instancji dyscyplinująca funkcja tej skargi nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność, do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji – został już wydany. Nadto przyjęcie poglądu o zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionej już po zakończeniu tego postępowania (wydaniu danego aktu ) prowadziłoby w konsekwencji do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której skarga do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, a zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji czy też innego aktu. Strona natomiast przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania przewlekłości postępowania administracyjnego winna wykorzystywać do czasu zakończenia postępowania. Z sytuacją, w której skarga na bezczynność lub przewlekłość została wniesiona po zakończeniu postępowania przez organ wskazany w skardze mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem postanowieniem z dnia 22 marca 2019 r. Komendant Powiatowy Policji rozpatrzył podanie skarżącego, odmawiając postanowieniem wydania zaświadczenia. Organ wydał zatem przewidziany przepisem art. 219 k.p.a. akt administracyjny. Skarga natomiast została wniesiona przez skarżącego w dniu 10 kwietnia 2019 r., a więc już po wydaniu postanowienia przez organ. Komendant Powiatowy Policji w dniu wniesienia skargi nie pozostawał więc w bezczynności, jak również nie mógł prowadzić postępowania przewlekle. Sąd nie podziela poglądu , wypływającego - jak się wydaje - z zarzutów skargi, że wydanie aktu kończącego postępowanie bez przeprowadzenia właściwego postępowania powoduje, że taki akt jest aktem "nieistniejącym", przy czym zaznaczyć należy, że Sąd w tym miejscu nie dokonuje oceny działania organu w niniejszej sprawie. W odniesieniu do treści podniesionych w skardze zarzutów wyjaśnić także należy, że w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W postępowaniu sądowym w przedmiocie bezczynności ( przewlekłego prowadzenia postępowania ) Sąd nie może więc oceniać, czy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia 22 marca 2019 r. było merytorycznie zasadne, czy prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skoro organ jeszcze przed wniesieniem skargi wydał postanowienie o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia na skutek złożonego przez niego wniosku, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi dotyczącej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. W konsekwencji powyższego nie jest możliwe także przyznanie od organu , na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. , sumy pieniężnej w myśl żądania skarżącego. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.