III SAB/Gd 51/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w S. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku dotyczącego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop 1. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w S. do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. G. w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji w S. na rzecz skarżącego A. G. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 29 listopada 2018 r. A. G. (dalej jako "wnioskodawca", "strona" albo "skarżący") zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o ponowne naliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. A. G. podniósł, że ze służby w Policji został zwolniony w dniu 31 maja 2003 r. i otrzymał wówczas ekwiwalent, którego wysokość wyliczono w oparciu o art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji. Wskazany przepis na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. K 7/15) został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Komendant Miejski Policji pismem z dnia 17 grudnia 2018 r. ([...]) poinformował stronę, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, w tym konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego, jak również ustalenie stanu prawnego związanego z opublikowaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, przewidywany termin zakończenia sprawy to 16 marca 2019 r. Kolejnym pismem z dnia 6 marca 2019 r. ([...]) zatytułowanym "Informacja" Komendant Miejski Policji powiadomił stronę, że na chwilę obecną ustawodawca nie dokonał zmiany ustawy o Policji w zakresie wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co umożliwiłoby pozytywne rozpatrzenie wniosku strony z dnia 29 listopada 2018 r. Uzasadniając przyjęte stanowisko w sprawie wskazano, że organy Policji nie są uprawnione do samodzielnego określania, jaki wskaźnik powinien być zastosowany przy ustaleniu wysokości ekwiwalentu, o przeliczenie którego i wypłatę ubiega się strona. W ocenie organu wskaźnik taki musi być bowiem określony przez ustawodawcę. W piśmie poinformowano też stronę, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, organ podejmie niezbędne działania zmierzające do rozpatrzenia wniosku strony z dnia 29 listopada 2018 r. W dniu 26 czerwca 2019 r. A. G. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji ponaglenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") wskazując, że jego wniosek z dnia 29 listopada 2018 r. w dalszym ciągu nie został rozpoznany. Strona wskazała, że domaga się ponownego i zgodnego z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wyliczenia ekwiwalentu i wydania przez Komendanta Miejskiego Policji decyzji przyznającej stronie należną jej różnicę pomiędzy kwotą należnego świadczenia a kwotą, która została jej uprzednio wypłacona. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2019 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji rozpoznał ponaglenie strony stwierdzając, że organ rozpatrujący sprawę nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości w prowadzeniu postępowania. W uzasadnieniu wydanego postanowienia wskazano, że Komendant Miejski Policji udzielił stronie odpowiedzi na wniosek z dnia 29 listopada 2018 r., najpierw pismem z dnia 17 grudnia 2018 r., określając przewidywany termin zakończenia sprawy, a następnie pismem z dnia 6 marca 2019 r. ze wskazaniem, że z określonych przyczyn, w tym braku podjęcia działań legislacyjnych, rozpatrzenie wniosku strony jest obecnie niemożliwe. Organ podkreślił, że celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. W omawianym przypadku nie było to zaś możliwe. Wobec powyższego nie doszło do bezczynności, ponieważ w sprawie podjęto czynności prowadzące do udzielenia odpowiedzi na wniosek, takiej odpowiedzi stronie udzielono, a z akt sprawy wynika, że działanie organu nie było opieszałe. Pismem z dnia 17 lipca 2019 r. A. G. działając przez pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji polegającą na przekroczeniu przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 29 listopada 2018 r. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zobowiązanie organu do wydania decyzji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego. Powołując się na treść art. 35 § 3 k.p.a. skarżący wskazał, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Skarga na bezczynność jest zatem uzasadniona jeżeli w terminie określonym w k.p.a. organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – pomimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub też nie podjął stosownej czynności. W ocenie skarżącego za uwzględnieniem skargi przemawia ponadto stanowisko sądów administracyjnych wyrażone w innych sprawach dotyczących przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop po zwolnieniu ze służby w Policji zapadłych po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia z dnia 30 października 2018 r. (sygn. K 7/15). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że na dzień 8 marca 2019 r. (data doręczenia stronie pisma nr [...] z dnia 6 marca 2019 r.) skarżący posiadał już kompleksową informację o załatwieniu jego wniosku, która mogła być potraktowana jako decyzja odmowna, albowiem przesadzała o tym w ocenie organu jej treść. Wskazane pismo nie zostało co prawda zatytułowane "decyzja" ale w ocenie organu czyni ono zadość zasadniczym wymogom, które art. 107 § 1 k.p.a. stawia decyzji administracyjnej. Pomimo tego A. G. po otrzymaniu wskazanego pisma nie skierował do organu żadnego wniosku i odwołania. Tym samym od dnia otrzymania ostatniego pisma w sprawie organ uważał, że strona zgadza się ze stanowiskiem zawartym w przedmiotowej decyzji i będzie oczekiwała na dokonanie zmian legislacyjnych przez Sejm. Złożone później ponaglenie zostało natomiast uznane przez organ wyższego stopnia za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W świetle art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego przysługuje więc w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne albo postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Z uwagi na to, że przedmiotem skargi była bezczynność skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Należy w pierwszej kolejności wskazać, że w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesienie skargi należy poprzedzić ponagleniem do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy negatywne, a nawet - czy zostało ono wyrażone. Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu spełnił wymóg formalny albowiem złożył ponaglenie. Przechodząc do oceny merytorycznej zauważyć należy, że przedmiotem skargi A. G. uczynił bezczynność Komendanta Miejskiego Policji. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności". W art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał z kolei, że o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym albo wyznaczonym przez organ zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy, przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości, a wniesienie skargi ukierunkowane jest na wymuszeniu na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy, w tym twierdzenia organu o usprawiedliwionej czy też nieusprawiedliwionej bierności. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Uwzględniając taką skargę Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność, co zgodnie podkreślają również obie strony niniejszego postępowania, ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W tym miejscu podkreślić należy, że oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r.; sygn. akt II SAB/Bk 93/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza bowiem możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, ponieważ wniosek skarżącego z dnia 29 listopada 2018 r. w dalszym ciągu pozostaje nierozpoznany. Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie organ po otrzymaniu wniosku strony z dnia 29 listopada 2018 r. skierował do strony dwa pisma informacyjne. Pierwsze z grudnia 2018 r. informujące stronę o skomplikowanym charakterze sprawy, konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i określające przewidywany termin zakończenia sprawy na marzec 2019 r. Drugim pismem z dnia 6 marca 2019 r. strona została zaś poinformowana, że jej wniosek nie może być rozpoznany z uwagi na brak działań legislacyjnych, które określiłyby, w jaki sposób należy wyliczyć ekwiwalent za niewykorzystany urlop należny policjantom zwolnionym ze służby w Policji. Co istotne, w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że powyższe pismo nie zostało co prawda zatytułowane "decyzja" ale w ocenie organu czyni ono zadość zasadniczym wymogom, które art. 107 § 1 k.p.a. stawia decyzji administracyjnej. Pomimo tego skarżący po otrzymaniu wskazanego pisma nie skierował do organu żadnego wniosku i odwołania. Sąd podkreśla, że wbrew stanowisku organu zawartemu w odpowiedzi na skargę z treści wskazanego pisma z dnia 6 marca 2019 r. nie wynika w żaden sposób aby było ono decyzją administracyjną odmownie załatwiającą wniosek skarżącego. Trudno ponadto uznać, że skarżący niejako "domyślnie" winien uznać to pismo za decyzję administracyjną. W piśmie tym wskazano bowiem wyraźnie, że wniosek skarżącego nie może zostać w ogóle rozpoznany, czego nie można w żadnej mierze formalnie utożsamiać z odmową uwzględnienia wniosku. W swej istocie pismo z dnia 6 marca 2019 r. stanowiło zatem wyłącznie pismo informacyjne, tak jak zostało zatytułowane. Z jego treści wynikało, że wniosek strony nie został rozpoznany i warunkowo będzie rozpoznany w przyszłości, to jest pod warunkiem wprowadzenia przez ustawodawcę zmian legislacyjnych, które w ocenie organu są niezbędne dla merytorycznego rozpoznania sprawy zainicjowanej podaniem z dnia 29 listopada 2018 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd nie kwestionuje, że organ udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącego w dniu 6 marca 2019 r. Zdaniem Sądu uznać jednak należy, że powyższy sposób załatwienia sprawy opisanej we wniosku nie odpowiada prawu. Podjęta czynność, choć dokonana przed terminem wskazanym w pierwszym piśmie informacyjnym, to jest przed 16 marca 2019 r., musi być oceniona jako niewystarczająca. Nie zmierzała ona bowiem do merytorycznego załatwienia sprawy, to jest pozytywnego bądź negatywnego rozstrzygnięcia żądania strony w kwestii wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Nie budzi wątpliwości, że pozytywne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji następuje w formie czynności materialno – technicznej. Jednakże odmowa wypłaty wyżej wskazanego ekwiwalentu winna być dokonana w formie decyzji. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82; publ. ONSA z 1983 r., nr 1, poz. 14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 września 2016 r.; sygn. akt II SAB/Sz 87/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Warte odnotowania jest wskazanie, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) również wskazał, że prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno - technicznej, to jest poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem Komendant Miejskie Policji, faktycznie odmawiając skarżącemu na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o Policji wypłaty wymienionego ekwiwalentu, nie wydał w tym zakresie stosownej decyzji administracyjnej. Jak wskazano wyżej za taką decyzję nie może być bowiem w żadnej mierze uznana informacja z dnia 6 marca 2019 r. wskazująca stronie, że jej wniosek nie został w ogóle rozpoznany. Działając w powyższy sposób organ pozbawił stronę prawa do zakwestionowania jego stanowiska w inny sposób niż złożenie ponaglenia, co strona też uczyniła. Oczekiwanie organu, że strona otrzymując pismo opatrzone tytułem "Informacja" (informujące o tym, że wniosek pomimo upływu terminu załatwienia sprawy nie zostanie rozpoznany), potraktuje wskazane pismo jak decyzję merytorycznie rozstrzygającą o wysokości należnego świadczenia, jest nieuzasadnione i niezrozumiałe. Końcowo dodać trzeba, że w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych rozpoznanie przez organy Policji wniosków o przeliczenie ekwiwalentu, które zostały złożone w związku z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia nie wymaga oczekiwania na działania legislacyjne w zakresie dotyczącym ustawy o Policji. Niezależnie od tego, jeśli organ prezentował w tej kwestii stanowisko przeciwne, winien był wydać decyzję odmawiającą uwzględnienia wniosku strony, gwarantując w ten sposób skarżącemu rzeczywistą i przysługującą stronie z mocy prawa możliwość zakwestionowania tego stanowiska w drodze odwołania od decyzji. Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że niewydanie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej bez wątpienia wskazuje na bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego. W związku z tym Sąd uwzględnił skargę na bezczynność organu orzekając jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązany jest również stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonymi przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w przypadku każdej bezczynności organu mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odpowiedział na wniosek skarżącego działając w błędnym przekonaniu, że informując wnioskodawcę pisemnie, załatwił sprawę w odpowiedniej formie. Zważywszy, że jego postawa nie wynikała ze złej woli a jedynie z błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa Sąd orzekający uznał, że nie zaistniały podstawy do przypisania Komendantowi Miejskiemu Policji bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł (punt trzeci sentencji wyroku) ma swoją podstawę w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).