III SAB/Gd 521/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Asesor sądowy WSA Maja Pietrasik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi R. D. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę. W Pomorskim Urzędzie Wojewódzkim w Gdańsku w dniu 25 października 2024 r. złożony został w zespole obsługi klienta wniosek podpisany przez R. D. (dalej jako "wnioskodawca", "strona" lub "skarżący") - obywatela Ukrainy, o udzielenie zezwolenia na pobyt tymczasowy i pracę na terytorium RP. We wniosku zawarto oświadczenie, że ostatni wjazd wnioskodawcy do Polski miał miejsce w sierpniu 2024 r. Wniosek został złożony w imieniu wnioskodawcy przez pełnomocnika. W treści wniosku zaznaczono, że nie zawiera on załączników. Składając wniosek, dołączono jednak do niego: pełnomocnictwo udzielone przez wnioskodawcę r.pr. D. K.; dowody dokonanych na miejscu opłat; kserokopię paszportu; pisemne oświadczenie wnioskodawcy, że wykonywał już w 2023 r. pracę na terytorium RP którą miał podjąć na podstawie oświadczenia pracodawcy o zamiarze powierzenia wykonywania pracy. Rodzaj pracy jaka miała być uprzednio wykonywana oraz pracy planowanej nie został wskazany. W złożonym w lutym 2025 r. ponagleniu pełnomocnik strony wskazał na bezczynność organu i upływ terminu na rozpoznanie wniosku. Przyznał, że braki wniosku mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania. Podkreślił jednak, że wszczęcie postępowania niewątpliwie nastąpiło, pomimo wniesienia podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Pełnomocnik potwierdził też, że wniosek nie został złożony osobiście przez wnioskodawcę. Po otrzymaniu ponaglenia, organ wezwał stronę do osobistego złożenia wniosku. R. D., realizując stosownie do treści art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2006 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 769, dalej również jako "ustawa o cudzoziemcach") obowiązek osobistego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia - stawił się osobiście w urzędzie w kwietniu 2025 r., gdzie pobrano od niego odciski linii papilarnych. Wnioskodawca podpisał też stosowne pouczenie dla cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wskazujące m.in. na jakich warunkach może świadczyć pracę bez zezwolenia. Podczas wizyty w urzędzie wnioskodawca złożył załącznik nr 1 do wniosku, dołączany w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy o pracę i wypełniany przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. W załączniku tym wskazano, że rodzaj pracy, jaką podmiot wypełniający wniosek planuje powierzyć wnioskodawcy do 2028 r., to praca lekarza dentysty. Wnioskodawca przedłożył przelew do urzędu skarbowego na kwotę 1510 zł oraz KRS podmiotu, który zadeklarował zatrudnienie. Wnioskodawca dokonał też szeregu odręcznych zmian w treści wniosku, dotyczących danych osobowych, poprzednich pobytów na terenie RP, podróźy poza terytorium RP. Zmiany były parafowane przez pracownika organu. Główny cel pobytu pozostał bez zmian, to jest w dalszym ciągu wnioskodawca wnosił o udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę. Innych załączników do wniosku niż wyżej wskazane nie załączono. Analizując wniosek, organ sporządził notatkę o konieczności przesunięcia terminu rozpoznania sprawy. W formularzu odznaczono dodatkowo, że wniosek nie zawiera braków formalnych, przy czym poczyniono adnotację, że istnieją też wątpliwości, co do posiadanego przez wnioskodawcę statusu UKR. Organ przystąpił do opiniowania wniosku. Pełnomocnik strony ponowił następnie analogiczne w treści do pierwszego ponaglenie, to jest wskazał, że okoliczność wniesienia podania, które nie czyni zadość wymaganiom określonym w przepisach prawa, nie powoduje, aby nie doszło do wszczęcia postępowania, wobec czego organ pozostaje w okolicznościach tej sprawy bezczynny. Następnie w dniu 12 grudnia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga R. D., działającego przez pełnomocnika, na bezczynność Wojewody Pomorskiego w rozpoznaniu opisanego na wstępie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który opisano jako "wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy WSC-IV.6151.37174.2025.SA". W skardze wniesiono o: 1/ zobowiązanie organu, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, do wydania odpowiedniego aktu, to jest decyzji o udzieleniu zezwolenia; 2/ przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako "p.p.s.a.") od organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości przewidzianego przepisami p.p.s.a. dla tej sumy; 3/ wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami p.p.s.a. dla tej grzywny; 4/ zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości; 5/ rozważenie przez sąd zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny skargi z dnia 9 września 2024 roku o sygnaturze TS 176/24 oraz zapytania skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (C-254/25) w sprawie o sygnaturze II SAB/Gl 19/25. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek został złożony przez pełnomocnika w dniu 25 października 2024 r., a zgodnie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Złożenie skargi zostało zaś poprzedzone wymaganym ponagleniem. Następnie, odwołując się orzecznictwa sądów administracyjnych, dotyczącego wniosków składanych przez osoby, inne niż obywatele Ukrainy przybyli do Polski w związku z wojną na Ukrainie, wskazano, że nie ma podstaw do rozciągania stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (aktualnie t.j.: Dz.U. z 2025 r., poz. 337; zwanej dalej "ustawą o pomocy"), na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy. Pełnomocnik podkreślił zatem, że przepisy art. 100c oraz 100d ustawy o pomocy mogą, co do zasady, znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowania, z wniosków obcokrajowców, obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wobec czego instytucja wstrzymania biegu "terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi" zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały lub pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, siłą rzeczy dotyczyć może wyłącznie spraw udzielenia zezwolenia osobom, wymienionym w art. 1 tej ustawy, a więc zasadniczo obywatelom Ukrainy, którzy przybyli na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Ustawa o pomocy udziela bowiem ex lege szczególnych uprawnień dotyczących m.in. legalnego pobytu cudzoziemcom określonym w art. 1 tej ustawy. Niezależnie od tego pełnomocnik wskazał, że zasługuje na podkreślenie, że jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w kolejnych wyrokach wydanych w 2025 r., w tym w wyroku z dnia 5 sierpnia 2025 r. o sygn., akt II OSK 2743/24, że nadzwyczajne okoliczności nie mogą stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy po dniu 30 czerwca 2024 roku. W związku z tym należy odmówić zastosowania przepisu ustawy zmieniającej, która przedłużyła obowiązywanie przepisu, jako niezgodnego z art 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Pełnomocnik wskazał ponadto, że zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej i prawa do skutecznej ochrony sądowej, zagwarantowanego w artykule 47 Karty, nakładają na sąd odsyłający obowiązek stwierdzenia i ukarania bezczynności organów administracji. Pełnomocnik wskazał dalej, że doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ termin do załatwienia sprawy został przekroczony wielokrotnie, a przyczyny bezczynności leżały w tej sprawie wyłączenie po stronie organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ stanął w pierwszej kolejności na stanowisku, że skoro wniosek o udzielenie zezwolenia został złożony w okresie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, to termin na załatwienie sprawy nie rozpoczął biegu. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2362/23. Niezależnie od tego, organ opisując przebieg postępowanie w sprawie, podkreślił, że w dniu 3 listopada 2025 r. wezwał cudzoziemca w trybie art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach o przedłożenie dokumentów zawierających dane i informacje o zakresie niezbędnym do wydania zezwolenia, to jest związanych z zawodem regulowanym wymagającym wysokich kwalifikacji, to jest: - dokumentu poświadczającego spełnienie wymagań kwalifikacyjnych i warunków wykonywania pracy w zawodzie regulowanym, to jest decyzji Okręgowej Izby Lekarskiej; - dokumentu potwierdzającego zgodę właściwego organu na zajmowanie stanowiska, wykonywanie zawodu lub prowadzenie innej działalność w przypadku, gdy obowiązek jej uzyskania przed zawarciem umowy wynika z odrębnych przepisów, to jest w przypadku lekarza dentysty, decyzji Ministra Zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2025, poz. 1691, dalej jako "k.p.a.") przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość zdefiniowano w przepisie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W tej sprawie należało zatem zbadać, czy i jakie terminy rozpoznania wniosku obowiązywały organ i w odniesieniu do tego, czy strona skarżąca miała podstawy do argumentacji, że skoro organ nie rozpoznał jej wniosku na dzień złożenia skargi, to pozostawał w bezczynności. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca zarzuca organowi bezczynność w rozpoznaniu wniosku złożonego w jej imieniu przez pełnomocnika w dniu 25 października 2024 r., który w skardze określono jako "wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy WSC-IV.6151.37174.2025.SA". W związku z argumentacją stron, dotyczącą biegu lub spoczywania terminów na rozpoznanie wniosku strony, w pierwszej kolejności należało odnieść się do kwestii możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów art. 100c i 100d ustawy o pomocy. Ustawa o pomocy w art. 1 definiuje przedmiot regulacji w następujący sposób: 1. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. 3. Ustawa określa również: 1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy; 3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy; 4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny; 5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy; 7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie; 8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1; 9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych z dnia 12 marca 2022 r. Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy art. 100c, który stanowi, że: 1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r. Przepis art. 100d ustawy o pomocy był parokrotnie nowelizowany. W tym zakresie na mocy art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1088) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 27 czerwca 2023 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 4 marca 2024 r." Następnie na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 232) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 22 lutego 2024 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 30 czerwca 2024 r". Następnie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r. art. 100d określał przywołany okres - przedłużony po raz czwarty z kolei - "do dnia 30 września 2025 r." Dalej na mocy art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1301) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 30 września 2025 r. art. 100d określa przywołany okres "do dnia 4 marca 2026 r." Należy w tym miejscu wskazać, że Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane między innymi w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, na który powołał się organ w odpowiedzi na skargę. Należy jednak zauważyć, że w późniejszym wyroku z dnia 19 maja 2025 r. w sprawie II OSK 2926/24 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na epizodyczny (czasowy) charakter regulacji art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dopiero po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, tj. po dniu 30 czerwca 2024 r., zachodzi sprzeczność tej regulacji z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, w związku z czym nie powinna być ona stosowana. Stanowisko to zostało podzielone w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest ono już utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2025 r. sygn. akt II OSK 49/25 NSA wskazał: "(...) w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z dnia 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z dnia 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24 oraz sygn. akt II OSK 2743, z dnia 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854 dalej jako "ustawa zmieniająca") nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r." W związku z tym, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw, wskazano, że należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przyczyna wprowadzająca ograniczenie prawa do sądu w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej już nie istniała. Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z ww. zasadą prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości a ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów, lecz również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Odnosząc się do powyższego stanowiska, sąd orzekający w sprawie uznał je za trafne i przyjął, że art. 100d ustawy o pomocy jako sprzeczny z konstytucyjną zasadą prawa do sądu niewątpliwie nie powinien być stosowany po dniu 30 czerwca 2024 r. w odniesieniu do wniosków obywateli Ukrainy przybyłych na terytorium RP w związku z wojną. Tym samym zgodnie ze powołanym stanowiskiem, które orzekający sąd we wskazanym zakresie przyjmuje za własne, terminy załatwienia sprawy w przypadku wniosku skarżącego nie podlegały zatem automatycznemu "wyłączeniu" w oparciu o regulację art. 100d ustawy o pomocy. Pełnomocnik strony, złożył bowiem w imieniu R. D. wniosek o udzielenie opisanego na wstępie zezwolenia (które ma umożliwić wnioskodawcy pracę w zawodzie regulowanym, wymagającym wysokich kwalifikacji, to jest zawodzie lekarza dentysty) niewątpliwie po dniu 30 czerwca 2024 r. Sąd podkreśla przy tym, że wobec wątpliwości dotyczących statusu UKR wnioskodawcy, w sprawie wyjaśniono też ostatecznie, co potwierdzają akta sprawy, że R. D. jest obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi na terytorium Ukrainy. Powyższe potwierdza dokonany przez organy Służby Granicznej wpis do rejestru obywateli Ukrainy, związany ze statusem UKR, dotyczący skarżącego. Złożenie wniosku po dniu 30 czerwca 2024 r. oznacza zatem, że w rozpoznawanej sprawie sposób działania organu – w kontekście bezczynności lub jej braku - podlegał ocenie Sądu. W przypadku wniosków złożonych po tej dacie należy również zawsze rozważyć przebieg danej sprawy i pełne brzmienie art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Stosownie do art. 112a ust. 2 cyt. ustawy termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. W tej sprawie ostatnim ze zdarzeń, od którego rozpoczął bieg terminu, pozostaje zdarzenie wymienione w art. 112a ust. 2 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. Jako okoliczność odróżniającą przedmiotową sprawę od innych, Sąd uwzględnił, że wezwaniem z listopada 2025 r. skierowanym do strony przez pełnomocnika, strona została poinformowana o konieczności przedłożenia w sprawie w trybie art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach dokumentów potwierdzających informacje i dane o zakresie niezbędnym do wydania zezwolenia, to jest związanych z zawodem regulowanym w postaci: - dokumentu poświadczającego spełnienie wymagań kwalifikacyjnych i warunków wykonywania pracy w zawodzie regulowanym, to jest decyzji Okręgowej Izby Lekarskiej; - dokumentu potwierdzającego zgodę właściwego organu na wykonywanie zawodu lub prowadzenie innej działalność w przypadku, gdy obowiązek jej uzyskania przed zawarciem umowy wynika z odrębnych przepisów, to jest decyzji Ministra Zdrowia. Poprzez wskazane wezwanie strona została zatem poinformowana o konieczności złożenia decyzji Ministra Zdrowia o zgodzie na wykonywanie zawodu regulowanego oraz wydanej następnie w oparciu o to rozstrzygniecie decyzji Okręgowej Izby Lekarskiej przyznającej warunkowe prawo wykonywania zawodu regulowanego. Są to podstawowe dokumenty, które obywatel Ukrainy chcący skorzystać z wprowadzonego epizodycznie, uproszczonego trybu dopuszczenia do wykonywania pracy w zawodzie regulowanym lekarza dentysty (do którego odnoszą się art. 61 ustawy o pomocy oraz art. 115 ustawy o cudzoziemcach) musi przedstawić jako załącznik do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę w tego rodzaju zawodzie regulowanym, wymagającym wysokich kwalifikacji. Dokumenty te nie zostały wcześniej, na żadnym etapie dołączone do wniosku z inicjatywy pełnomocnika, bądź wnioskodawcy. Termin, o którym mowa w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wbrew twierdzeniom strony skarżącej zawartym w skardze, nie został zatem wielokrotnie przekroczony, ponieważ na dzień złożenia skargi nie rozpoczął jeszcze swojego biegu, (przy czym z przyczyn innych niż te pierwszoplanowo wskazywane przez organ związane z art. 100d ustawy o pomocy). W tej sprawie jest bowiem istotne, że jak wynika z akt, możliwość wystąpienia z wezwaniem w trybie art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach została wcześniej na wiele miesięcy wyłączona z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy i reprezentującego wnioskodawcę pełnomocnika. W tej sprawie pełnomocnik wiedział też, że złożył wniosek, który nie odpowiada wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, co podkreślał w kolejnych pismach nie uzupełniając jednak wniosku i koncentrując się na argumentacji, że organ pozostaje w bezczynności skoro nie wzywa o braki. Sąd wskazuje, że dokonanego przez organ wezwania nie można uznać za spóźnione w okolicznościach tej konkretnej sprawy. Działania pełnomocnika i strony przez wiele miesięcy nie pozwalały na poczynienie ustaleń, ani domyślenie się, że faktyczną istotą żądania wnioskodawcy jest uzyskanie właśnie tego rodzaju zezwolenia jakim jest zezwolenie na pracę w zawodzie regulowanym, wymagającym wysokich kwalifikacji. Zezwolenie to można uzyskać na uproszczonych zasadach, występując łącznie o zezwolenie na pobyt czasowy i zezwolenie na wykonywanie tego rodzaju pracy oraz przedkładając ww. dokumenty w postaci decyzji Ministra Zdrowia oraz decyzji Okręgowej Izby Lekarskiej. Treść złożonego wniosku była natomiast myląca. Sąd wskazuje, że w samej treści złożonego wniosku, zaznaczono bowiem tylko, że jest to wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt i wykonywanie pracy na terytorium RP. Skarżący jako posiadający status UKR przebywa na terytorium RP legalnie zgodnie z gwarancjami wynikającymi wprost z ustawy o pomocy. Przepisy ustawy o pomocy stanowią także o szeregu ułatwień dla osób posiadających status UKR w zakresie możliwości wykonywania pracy bez konieczności uzyskania odrębnego zezwolenia, o czym też strona została pouczona podczas wizyty w urzędzie, podpisując stosowane pouczenia. W tej sytuacji złożenie "zwykłego" wniosku o pozwolenie na pobyt na terenie RP i pracę pozostawało nieczytelne. Szczególnie, że działający w imieniu strony pełnomocnik złożył wniosek bez jakichkolwiek załączników o charakterze merytorycznym. W treści wniosku również brak było danych, aby móc ustalić, że wnioskodawca chce wykonywać pracę w zawodzie regulowanym, wymagającym wysokich kwalifikacji. Podkreślenia wymaga, że pełnomocnik strony, reprezentował wnioskodawcę od początku postępowania, w którym złożył niekompletny wniosek, którego nie uzupełnił na żadnym etapie postępowania, w tym również po dołączeniu do wniosku przez wnioskodawcę dokumentu, który ujawnił już, wcześniej nieartykułowaną, okoliczność, jaką pracę w zawodzie regulowanym i wymagającym wysokich kwalifikacji wnioskodawca chce wykonywać w oparciu o wskazane zezwolenie. Sąd wskazuje, że zawód lekarza i lekarza dentysty jest w Polsce zawodem regulowanym, do którego odnoszą się przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t.j.: Dz.U. z 2015 r. poz. 464 ze zm.). Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt na terenie RP i pracę, o którym mowa w rozdziale 2 działu V ustawy o cudzoziemcach, jest innego rodzaju wnioskiem niż wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt na terenie RP i pracę w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, o którym mowa w rozdziale 3 działu V ustawy o cudzoziemcach. Złożenie każdego z tych wniosków wiąże się z koniecznością wykazania określonych warunków. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 115 ustawy o cudzoziemcach uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w rozdziale 2 działu V ustawy o cudzoziemcach nie zwalnia od spełnienia określonych odrębnymi przepisami wymogów dotyczących wykonywania zawodów regulowanych lub działalności. W przypadku lekarzy i lekarzy dentystów będących obywatelami Ukrainy tymczasowe, szczególne rozwiązania w tym zakresie, ułatwiające im podjęcie w Polsce pracy w zawodzie, przewidziano w ustawie o pomocy (m.in. bez konieczności podchodzenia do Lekarskiego Egzaminu Weryfikacyjnego lub Lekarsko-Dentystycznego Egzaminu Weryfikacyjnego, który ustawa o zawodzie lekarza i lekarza dentysty przewiduje jako podstawowy wymóg dla potwierdzenia i uznania kwalifikacji lekarza oraz lekarza dentysty uzyskanych w państwie spoza UE). W tym zakresie wprowadzono art. 61 ustawy o pomocy, na mocy którego w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., przez okres 32 miesięcy, niezależnie od trwania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, Minister Zdrowia mógł udzielić obywatelowi Ukrainy zgody na wykonywanie zawodu lekarza i lekarza dentysty, a okręgowa rada lekarska mogła przyznać obywatelowi Ukrainy warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty, na zasadach określonych w art. 7 ust. 2a pkt 3-5 i 7 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Na podstawie tych dokumentów potwierdzających kwalifikacje, można było zatem wystąpić o pozwolenie na pobyt i wykonywanie pracy w takim zawodzie, jak regulowany i wymagający wysokich kwalifikacji zawód lekarza lub lekarza dentysty. Wskazany, uproszczony dostęp do zawodu lekarza i lekarza dentysty zwalniał zatem nie tylko z wymogu podejścia do egzaminu LEW lub LDEW, ale także z wymogu nostryfikacji dyplomu lekarskiego uzyskanego za granicą poza obszarem Unii Europejskiej, a ponadto z konieczności odbycia stażu podyplomowego, czy złożenia egzaminu z języka polskiego w zakresie znajomości języka potrzebnego do komunikacji z pacjentem i udzielania świadczeń zdrowotnych. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, aby niesprecyzowany w zakresie złożonego żądania wniosek strony, choć niewątpliwie wszczął postępowanie w sprawie, rozpoczął też w dniu swojego złożenia bieg terminu na załatwienie sprawy. Wniosek pozostawał niekompletny bez winy organu. Biegu terminu rozpoznania sprawy nie mogło w tych okolicznościach rozpocząć także osobiste stawiennictwo wnioskodawcy w urzędzie. Dopiero bowiem później w związku z tym zdarzeniem stało się w ogóle możliwe dokonanie analizy, że wniosek skarżącego jest w istocie wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt i wykonywanie na terenie RP pracy w zawodzie regulowanym wymagającym wysokich kwalifikacji, a także, że skarżący posiada status UKR. Wnioskodawca nie zmienił bowiem co prawda wprost żądania wniosku, ale dołączył w urzędzie dokument, z którego wynikało, że praca, która ma być mu powierzona, to praca lekarza dentysty, a więc polegająca na wykonywaniu pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, który na terenie RP jest zawodem regulowanym, co ma zapewnić bezpieczeństwo pacjentów. Co istotne, również na tym etapie strona, to jest ani wnioskodawca, ani pełnomocnik nie podjęli bezpośrednich działań służących zaktualizowaniu wniosku i dołączeniu do niego podstawowych załączników, poprzez które wykazuje się kwalifikacje do wykonywania na terenie RP zawodu przez lekarza dentystę, będącego obywatelem Ukrainy o statusie UKR (wymagane decyzje Izby Lekarskiej oraz Ministra Zdrowia pozwalające wykonywać na terenie RP zawód lekarza dentysty). Wezwanie wystosowane przez organ w trybie art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, o wskazane dokumenty było tym samym uzasadnione. Bieg terminu rozpoczął się zatem zgodnie z regułą przewidzianą w art. 112a ust. 1 w zw. z art. 112a ust. 2 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. Było to - jak tego wymaga art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - najpóźniejsze ze zdarzeń. Przepisy o biegu terminów na rozpoznanie wniosku nie mają służyć obchodzeniu wymogów związanych z koniecznością dołączania do wniosków dokumentów niezbędnych do ich rozpoznania. Złożenie wniosku bez wymaganych załączników, któremu towarzyszy wypełnienie wniosku w sposób uniemożlwiający zidentyfikowanie faktycznego żądania strony, nie może obciążać organu, który nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu tak złożonego wniosku. Reasumując, ponaglenie i skarga zostały zatem wniesione przez pełnomocnika zanim jeszcze termin na rozpoznanie sprawy rozpoczął swój bieg, wobec czego organowi, który proceduje aktualnie wniosek strony, nie można postawić zarzutu bezczynności. Z powyższych względów Sąd ocenił, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.