II OSK 2743/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 172/24 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wniosku cudzoziemca o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy 1) uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2 i 4 i w tym zakresie oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 172/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. (dalej: "skarżący") na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku cudzoziemca o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy, stwierdził bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa (punkt 1), zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym orzeczeniem (punkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt 3) i zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (punkt 4). W skardze skarżący (obywatel Indii) wnosił o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 30 maja 2023 r. (data wpływu do organu) przez wydanie odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, przyznanie od organu sumy pieniężnej, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargę, wniesioną do sądu pismem z dnia 24 stycznia 2024 r., poprzedzało złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie dopatrując się swojej bezczynności. Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym wnioskiem o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy organ wskazał na stale powiększającą się liczbę wniosków pobytowych, powodującą znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Ponadto wskazał na regulacje zawarte w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, które powinny mieć w sprawie zastosowanie, a w szczególności przepisy zawieszające bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów na okres do 4 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 9 lipca 2024 r. wskazał, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do Wojewody 30 maja 2023 r. Organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie złożonego wniosku. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w sprawie postępowanie prowadzone było dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia, a zwłoka w jej rozstrzygnięciu nie wynikała ze stopnia jej skomplikowania czy też braków formalnych wniosku. W efekcie, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "P.p.s.a.") stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Stwierdzona w sprawie bezczynność, nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd miał na uwadze okoliczności przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę, wskazał, że na nieterminowe załatwienie sprawy znaczący wpływ miał wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu oraz ograniczenia kadrowe urzędu. W ocenie Sądu w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103, ze zm., dalej: "u.p.o.u."), w tym jej art. 100d, który został dodany przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185) i wszedł w życie z dniem 28 stycznia 2023 r. Zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u. w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, przy czy termin ten został przedłużony do dnia 4 marca 2024 r., a następnie do 30 czerwca 2024 r. Organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny, nie zasądza się także od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100d ust. 3 u.p.o.u.). Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie o którym mowa w ust. 1 nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 u.p.o.u.). Według Sądu wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 zakresu przedmiotowego i podmiotowego aktu, przepisy te nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W myśl wskazanej regulacji, ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Skarżący jest zaś Hindusem, a nie obywatelem Ukrainy, przyjechał do Polski do pracy. W ocenie Sądu organ nie miał zatem podstaw do obejmowania przepisami u.p.o.u. wszystkich postępowań, w tym o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy. Sąd pierwszej instancji zauważył, że znane jest mu niejednolite orzecznictwo w tym zakresie, miał jednak na uwadze przepisy art. 5 ust. 2 i 4 Dyrektywy 2011/98/UE określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia (4 miesiące) oraz bieg tego terminu i sposób jego obliczania. W odniesieniu natomiast do wniosku skargi dotyczącego przyznania skarżącemu sumy pieniężnej Sąd uznał, że skarżący nie przedstawił w skardze żadnych dowodów uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, tj. nie wykazał poniesionej szkody dlatego Sąd nie uznał tego roszczenia za zasadne. Nie znalazł także podstaw do oddziaływania prewencyjno-dyscyplinującym środkiem, jakim jest grzywna z art. 149 § 2 P.p.s.a., zatem oddalił skargę również w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w części, tj. co do punku 1, 2 i 4 wyroku. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności oraz zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik organu zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 100d u.p.o.u., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2023 r. poprzez uznanie, że pojęcie cudzoziemca obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy, o których w art. 1 u.p.o.u., a nie cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519; dalej: "u.c."), a w konsekwencji, że art. 100d ust. 3 u.p.o.u. nie mają zastosowania do obywateli innych państw niż Ukraina. W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 - § 3 i § 5 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej: "K.p.a.") poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był przyczynami od organu niezależnymi za które organ nie ponosi winy. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 112a ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 u.c. wobec nieuwzględnienia, że termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy biegnie od dnia w którym nastąpiło osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, względnie w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione. Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 61 § 3 K.p.a. i art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 112a ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 u.c. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi. Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 K.p.a. poprzez niezastosowanie i brak uznania, że po dacie złożenia niekompletnego wniosku (który wymagał uzupełnienia) termin załatwienia sprawy nie biegnie, co miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, że w sprawie doszło do bezczynności organu. Dalej pełnomocnik podniósł, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 100d u.p.o.u., względnie art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 112a u.c. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d u.p.o.u. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności. Ostatni zarzut odniesiono do art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 112a u.c., a naruszenie miało polegać na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, mimo że na mocy art. 100d u.p.o.u. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. co do punktów 1, 2 i 4 i rozpoznanie skargi na bezczynność poprzez jej oddalenie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie, w świetle zarzutów skargi kasacyjnej, kluczowym zagadnieniem jest zakres podmiotowy i przedmiotowy zastosowania art. 100d u.p.o.u. Na wstępie należy stwierdzić, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszły w życie przepisy odnoszące się do biegu terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830). Na podstawie jej art. 1 pkt 44 do przepisów u.p.o.u. dodano art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.p.o.u. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie do u.p.o.u. - z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. - został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r., a kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. poz. 232), zaś aktualnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 854; dalej "ustawa zmieniająca z 2024 r."). Przepis art. 100d u.p.o.u., objęty podstawami kasacyjnymi, przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c u.p.o.u. zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. Zgodzić się trzeba z pełnomocnikiem organu, że powołane przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tych przepisach, a więc dotyczą także osób niebędących obywatelami Ukrainy, którzy nie przybyli do Polski w związku z agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 13 lutego 2024 r., sygn. akt 2362/23; 7 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1286/23; 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1551/23; 16 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2424/23; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24; 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1890/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2146/24 i II OSK 2212/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24, 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24), które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela. Trzeba podkreślić, że w art. 100c i art. 100d u.p.o.u. mowa o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. o "obywatelu Ukrainy". Skoro przepisy u.p.o.u. nie wprowadzają odrębnej - na potrzeby tej ustawy - definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Uwzględnić trzeba, że znaczna część spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt, czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Przykładowo w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 u.c. – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Gdyby przyjąć, w ślad za Sądem pierwszej instancji, że przepisy art. 100d u.p.o.u. dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, co prowadziłoby do wniosku, że przepisy art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. są bezprzedmiotowe. Objęcie zakresem tych unormowań cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u., świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. nie tylko osób przybyłych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, lecz wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgodnie z literalnym brzmieniem ww. przepisów. Uwzględniając powyższe nie ma zatem żadnych podstaw do twierdzenia, że kryteriami stosowania omawianych przepisów są: obywatelstwo wnioskodawcy oraz okoliczności jego przyjazdu do Polski. Przepisy te dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych art. 100d ust. 1 u.p.o.u. Należy również podkreślić, że w utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 100c i 100d u.p.o.u. nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności. Zwraca się bowiem uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do u.p.o.u. spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Federację Rosyjską działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.u.) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. W konsekwencji jednak każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach zastrzegał jednak, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności istniejących w chwili wydania zaskarżonego wyroku (por. np. wyroki NSA z: 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1846/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.p.o.u. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., sygn. Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Będzie to również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jednoznacznie wynika, że w porównaniu z latami wcześniejszymi w 2022 r. nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten ukształtował się na zbliżonym poziomie (zob. https://www.gov.pl/ web/udsc/miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https://www.gov.pl/web/udsc/ zestawienia-roczne). Zdaniem NSA ponad dwuletni okres (od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r.) należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.p.o.u.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" (dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności), lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji NSA w składzie rozpoznającym sprawę doszedł do przekonania, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d u.p.o.u. po 30 czerwca 2024 r. W związku z tym należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.u., jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tym samym NSA podzielił argumentację prezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie z ostatnich kilku miesięcy (zob. np. wyroki NSA z dni: 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24, 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24, 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3154/24). Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. NSA w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że taka właśnie sytuacja, a mianowicie oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej, miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1 - 4 u.p.o.u. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r. w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, według którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 u.p.o.u., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r., w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Takie rozwiązanie, w świetle tego, że odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (Dz.U.UE.2007.C.303.01; dalej: "KPP") stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP, zgodnie z którym każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule (zdanie pierwsze). Jak wskazano wyżej niezgodność art. 100d u.p.o.u. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po 30 czerwca 2024 r. Zatem w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy do tego dnia ewentualna bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku podlegała ocenie z uwzględnieniem treści 100d u.p.o.u. (w brzmieniu obowiązującym do tego dnia) ze wszystkimi tego konsekwencjami omówionymi szczegółowo w dotychczasowym orzecznictwie NSA zapadłym w podobnych sprawach. W konsekwencji należy przyjąć, że ze względu na datę złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (30 maja 2023 r.) Sąd pierwszej instancji naruszył art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 u.p.o.u. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, a także art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., skoro skargę należało oddalić w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy określa art. 112a u.c. Zgodnie z art. 112a ust. 1 u.c., który wszedł w życie 29 stycznia 2022 r. (a więc kilkanaście miesięcy przed złożeniem wniosku przez skarżącego), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Jak natomiast stanowi art. 112a ust. 2, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. Skarga na bezczynność organu służy zwalczaniu stanu niezałatwienia sprawy administracyjnej mimo upływu terminu. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" zawarta w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Bezczynność odnosi się zatem do terminu załatwienia sprawy. Mając na względzie przywołaną wyżej regulację art. 112a ust. 2 u.c. oraz datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (30 maja 2023 r.) należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym na skutek tego wniosku zarzucana Wojewodzie bezczynność nie wystąpiła. Dodanie do u.p.o.u. art. 100d zawiesiło termin na rozpatrzenie wniosku skarżącego do 30 czerwca 2024 r. Tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 P.p.s.a. i art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ ani na dzień złożenia skargi (29 stycznia 2024 r.), ani na dzień wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji (9 lipca 2024 r.) termin na załatwienie sprawy jeszcze nie upłynął. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. i dalszych przepisów kodeksowych oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.c. dotyczącego w istocie ustalenia daty wszczęcia postępowania oraz wpływu tej okoliczności na termin załatwienia sprawy, a w konsekwencji także na ewentualną bezczynność organu, zasadne jest w tej kwestii odniesienie się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt. I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2). Zgodnie z tym orzeczeniem skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a K.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. (bądź też w art. 105 ust. 2 i art. 106 ust. 2a u.c.) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Tym samym autor skargi kasacyjnej nie ma racji twierdząc, że wszczęcie postępowania w rozpoznawanej sprawie mogło nastąpić w dniu kiedy braki wniosku zostały przez cudzoziemca usunięte. Z dniem usunięcia braków formalnych wniosku nie następuje bowiem wszczęcie postępowania, lecz w oparciu o art. 112a ust. 2 u.c. ma miejsce rozpoczęcie biegu szczególnego terminu do wydania decyzji określonego w art. 112a ust. 1 u.c. Taki stan rzeczy nie oznacza, że w okresie od złożenia wniosku (tj. od wszczęcia postępowania) do zaistnienia zdarzeń określonych w art. 112a ust. 2 u.c. organ nie musi podejmować żadnych czynności, jak choćby wezwać cudzoziemca do usunięcia braków wniosku. Natomiast brak podejmowania takich działań przez organ mógłby być oceniany nie przez pryzmat bezczynności, lecz przewlekłości. Na dzień wydania wyroku przez sąd pierwszej instancji (9 lipca 2024 r.) nie sposób jednak mówić w rozpoznawanej sprawie o przewlekłości skoro bieg terminów do jej załatwienia był zawieszony do 30 czerwca 2024 r. na podstawie art. 100d u.o.p.u. Z tego względu bezzasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1-3 i § 5 K.p.a. Podsumowując należy przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy działanie organu po 30 czerwca 2024 r. i przed dniem wyrokowania nie nosiło znamion bezczynności i tym samym skarga w takim zakresie podlegała oddaleniu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i winna skutkować, stosownie do art. 188 P.p.s.a., uchyleniem zaskarżonego wyroku w punktach 1, 2 i 4 oraz oddaleniem skargi w tym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., jako że strona którą ją wniosła zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w czternastodniowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.