II OSK 3154/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 456/24 w sprawie ze skargi S. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 8 października 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 456/24, w wyniku rozpoznania skargi S. P. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący) na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I. i II.); zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt III.); przyznał na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1400 zł (pkt IV.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt V.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemiec – obywatel Republiki Białorusi, wnioskiem z 29 grudnia 2021 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. W tym samym dniu organ poinformował o wszczęciu postępowania. Wojewoda, 23 maja 2022 r. zwrócił się w trybie art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.; dalej: u.o.c.) do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu. Wobec braku aktywności organu cudzoziemiec wniósł ponaglenie z 10 kwietnia 2024 r., a następnie do WSA we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody. Organ, 21 maja 2024 r. poinformował o treści art. 210 u.o.c., art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.; dalej: u.o.p.) oraz wezwał do uzupełnienia dokumentów. Dalej, 22 maja 2024 r. zawiadomił o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Zdaniem WSA we Wrocławiu skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącego zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wojewódzki wskazał, że ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91; dalej: nowelizacja), która weszła w życie 29 stycznia 2022 r. określa, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Wskazano, że nowa regulacja, wyznaczając termin na wydanie decyzji, jego bieg uzależnia od formalnej poprawności wniosku. W ocenie sądu pierwszej instancji pomimo wyznaczenia przez u.o.c. szczególnego terminu rozpoznania sprawy, który biegnie od daty złożenia formalnie poprawnego wniosku organ administracji nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.). Zdaniem sądu wojewódzkiego decydowanie przez organ pierwszej instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. WSA we Wrocławiu zaznaczył, że wszczęcie postępowania miało miejsce przed wejściem w życie nowelizacji, gdyż zostało zainicjowane wnioskiem z 29 grudnia 2021 r. Tym samym do dnia wejścia w życie nowelizacji, postępowanie wszczęte wnioskiem strony toczyło się wedle reguł i terminów wyznaczonych w k.p.a. W ocenie sądu wojewódzkiego w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w przepisach k.p.a. Jednocześnie uznano działanie organu za rażące. Wyjaśniono, że przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, uzasadniała przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej. Zobowiązano, również organ do rozpoznania wniosku. Na zakończenie podniesiono, że w sprawie nie znalazł zastosowania art. 100c i art. 100d u.o.p. Wyjaśniono, że terminy na załatwienie sprawy już dawno upłynęły, a zatem wskazane przepisy nie mogły ich zawiesić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 100c ust. 4 w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 u.o.p. poprzez stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa; 2) art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.o.p. poprzez stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa; 3) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 210 u.o.c., art. 7 ust. 1, art. 13 ust. 1 i ust. 3 nowelizacji poprzez niezasadne uwzględnienie skargi przez WSA we Wrocławiu i stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu w okresie od dnia wpływu wniosku skarżącego do dnia zawieszenia biegu terminu załatwienia sprawy (na podstawie art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.p.), podczas, gdy w tym czasie ustawowy 6-miesięczny termin załatwienia sprawy nie upłynął, wobec czego brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Pismem z 16 grudnia 2024 r. cudzoziemiec wskazał m.in. na trudności z jakimi musi się zmagać, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna Wojewody jest usprawiedliwiona. Jako uzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 4 w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.o.p. poprzez zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. mimo obowiązywania wskazanych norm u.o.p. i stwierdzenie bezczynności organu z przyjęciem rażącego naruszenia prawa oraz przyznaniem cudzoziemcowi sumy pieniężnej. Tymczasem skarga na bezczynność Wojewody winna zostać oddalona wobec obowiązku zastosowania przez sąd wojewódzki art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. b, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. b, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 u.o.p.. Motywem, który legł u podstaw uwzględnienia skargi była analiza akt administracyjnych, z której w ocenie WSA we Wrocławiu wynika, że w sprawie zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w przepisach k.p.a. Przy czym mając na uwadze, że w sprawie terminy na rozpatrzenie wniosku już dawno upłynęły sąd wojewódzki uznał, że art. 100c i art. 100d u.o.p. nie miał w sprawie zastosowania. Stanowisko sądu wojewódzkiego jest błędne. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały wpłynął do organu 29 grudnia 2021 r. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie doszło jednak do przekroczenia terminów jej załatwienia. Mianowicie w dniu złożenia wniosku stosownie do art. 210 u.o.c. postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia. Następnie, 29 stycznia 2022 r. weszła w życie nowelizacja, która określała w art. 1 pkt 39, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Zgodnie natomiast z art. z 7 ust. 1 nowelizacji, do postępowań wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 oraz ustawy zmienianej w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Z kolei w myśl art. 13 ust. 1 tej ustawy, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, miał zastosowanie art. 210 u.o.c. w zw. z art. 13 ust. 1 i 3 nowelizacji tj. od 29 stycznia 2022 r. na nowo rozpoczął swój bieg termin na rozpoznanie wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt stały, który wynosił 6 miesięcy. Tym samym zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 210 u.o.c., art. 7 ust. 1, art. 13 ust. 1 i ust. 3 nowelizacji. Dalej, od 15 kwietnia 2022 r. obowiązują przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p., które w sprawie zezwolenia na pobyt stały tamowały rozpoczęcie biegu terminu na jej załatwienie, a przede wszystkim uniemożliwiały wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności. I tak z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do u.o.p. art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.o.p. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c u.o.p. została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d u.o.p. (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1088). Regulacje te miały i mają nadal charakter czasowy. W szczególności, na dzień wyrokowania przepis ten obowiązuje do dnia 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 854). Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu został utrzymany i obejmuje zezwolenie na pobyt stały (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.p.). W dotychczasowym orzecznictwie NSA za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.o.p. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1809/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 286/24; wyrok NSA z 13 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 821/24; wyrok NSA z 9 października 2024 r. sygn. akt II OSK 877/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 470/24, wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1341/24; wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1890/24, wyrok NSA z 18 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2057/24, wyrok NSA z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1916/24). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Zauważyć trzeba, że nie inaczej powyższe zagadnienie ocenia się w piśmiennictwie (M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Komentarz, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, uwaga 2). Oznacza to, że skoro termin na rozpoznanie wniosku skarżącego z 29 grudnia 2021 r. nie upłynął (art. 210 u.o.c. w zw. z art. 13 ust. 1 i 3 nowelizacji) obowiązkiem WSA we Wrocławiu było rozpatrzenie niniejszej skargi na bezczynność Wojewody z uwzględnieniem dyspozycji art. 100c i art. 100d u.o.p. Przepisy te zezwoliły na czasowe wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt stały w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie fundamentalną kwestią jest czasookres, w którym krajowy prawodawca wyłączył prawo badania przez sądy administracyjne stanu zaniechań wojewodów w prowadzeniu postępowań wymienionych w tym przepisie. Kolejna bowiem nowelizacja u.o.p. zawarta w art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, dalej: ostatnia nowelizacja - ponownie przedłużyła działanie art. 100d u.o.p., tym razem do 30 września 2025 r. Tymczasem WSA we Wrocławiu orzekał w przedmiocie przewlekłości w dniu 8 października 2024 r., kiedy to obowiązywała owa ostatnia nowelizacja. Przed wypowiedzeniem się co do ostatniej nowelizacji art. 100d u.o.p. należy podkreślić, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że obowiązywanie kolejnych nowelizacji nie może naruszać zasady proporcjonalności i efektywności. Zwraca się bowiem uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium RP – zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.o.p. trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową. Sytuacja ta jednak ewoluuje. W konsekwencji każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie orzekania przez sąd pierwszej instancji. NSA zastrzegał w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Nie ulega wszak wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). W realiach rozpoznawanej sprawy przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Będzie to również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie (zob. https://www.gov.pl/web/udsc/miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https://www.gov.pl/web/udsc/zestawienia-roczne). Zdaniem NSA ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku – jak już wyjaśniono powyżej – o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Treścią tej zasady jest bowiem gwarancja ochrony nie tylko praw nabytych, lecz również ekspektatyw. W konsekwencji NSA w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę doszedł do przekonania, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wyjaśnić również należy, że analiza konstytucyjnych kompetencji TK (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji RP) oraz NSA (art. 184 Konstytucji RP) prowadzi do wniosku, że NSA nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (por. np. wyroki NSA: z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 172/24, z 30 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1085/24, z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1341/24, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1123/24). Z uwagi na precyzyjne określenie kompetencji TK i NSA, w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji RP), ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 174/24). Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Zaznaczyć przy tym należy, że nie jest możliwe odmówienie zastosowania przepisu w danej sprawie bez uprzedniego generalnego stwierdzenia, że przepis ten jest sprzeczny w Konstytucją RP. Niezbędne jest też dodanie, że odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu, uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w konkretnej rozpoznawanej sprawie. Dzięki temu takie uprawnienie sądu nie uchybia kompetencji TK, którego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). NSA uznał, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym ostatnią nowelizacją w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Należy podkreślić, iż prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym ostatnią nowelizacją jest nie do pogodzenia z w/w konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Jak wskazano powyżej należało stwierdzić, że niezgodność art. 100d u.o.p. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy od 1 lipca 2024 r. ewentualna bezczynność Wojewody podlegać winna ocenie na ogólnych warunkach wynikających z p.p.s.a. i k.p.a. w zw. z u.o.c.. WSA we Wrocławiu nie zrealizował tego obowiązku, ale pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji określa art. 210 ust. 1 u.o.c. w zw. z art. 13 ust. 1 i 3 nowelizacji, który wszedł w życie 29 stycznia 2022 r. (wniosek złożony przez skarżącego 29 grudnia 2021 r.), zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Przy czym termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. W świetle powyższego należało przyjąć, że art. 100c i art. 100d u.o.p. regulował kwestię bezczynności i przewlekłości w sprawach wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p. od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. Natomiast bieg w sprawach jak wyżej powinien się rozpocząć od 1 lipca 2024 r. Oznacza to, że wyznaczony art. 210 ust. 1 u.o.c. termin 6 miesięcy na wydanie decyzji, ani na dzień złożenia skargi, ani na dzień wydania wyroku przez sąd pierwszej instancji - jeszcze nie upłynął. Tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji błędny jest zaskarżony wyrok, bowiem w kontrolowanym postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt stały zarzucana Wojewodzie bezczynność nie wystąpiła. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że pominięcie przez WSA we Wrocławiu art. 100c i art. 100d u.o.p. nie miało wystarczających podstaw faktycznych i prawnych. Tym samym uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z tymi przepisami. Konsekwentnie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu art. 100c i 100d u.o.p., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.