III SAB/Gd 78/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi I. M. i A. K.-M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę. I. M. i A. K. – M. (dalej również jako "strona") pismem z dnia 25 listopada 2018 r. wnieśli skargę na bezczynność oraz przewlekłość postępowania Starosty w sprawie wydania zaświadczenia. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Dnia 9 listopada 2018 r. (data wpływu do organu) strona zwróciła się do Starosty o wydanie: - zaświadczenia potwierdzającego naruszenie przez Starostę Powiatu prawa, wykonującego zadania powiatu poprzez jednostkę organizacyjną Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie, w taki sposób, że z rażącym naruszeniem prawa wystawił dokumenty "skierowania" dziecka K. do placówki opiekuńczo-wychowawczej na podstawie uchylonej podstawy prawnej (Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo wychowawczych), choć przywołał nowe rozporządzenie z 22 grudnia 2011 r.; skierowanie [...] do placówki interwencyjnej O. z 9 czerwca 2014 r.; skierowanie [...] do placówki socjalizacyjnej N. C. z 31 marca 2016 r.; - zaświadczenia potwierdzającego naruszenie przez Starostę Powiatu prawa, wykonującego zadania powiatu poprzez jednostkę organizacyjną Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie, w taki sposób, że z rażącym naruszeniem prawa skierował i umieścił syna skarżącego K. w konkretnej placówce opiekuńczo-wychowawczej ([...]), bez prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej; - zaświadczenia potwierdzającego, że od dnia 6 czerwca 2014 r. Starosta nie wydał zgodnej z prawem decyzji administracyjnej kierującej i umieszczającej syna skarżącego do instytucjonalnej pieczy zastępczej do konkretnej placówki opiekuńczo-wychowawczej, tym samym nie zaszły i nie zachodzą obecnie przesłanki aby wszczynać postępowanie administracyjne w sprawie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej art. 193 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; - zaświadczenia potwierdzającego, że Starosta Powiatu z rażącym naruszeniem prawa skierował i umieścił syna K. w instytucjonalnej pieczy zastępczej w konkretnych placówkach opiekuńczo-wychowawczych, a dalej na tej podstawie wszczął postępowanie administracyjne z art. 193 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i zakończył wydanie decyzji administracyjnej [...], [...]; [...]; [...], a to wyczerpuje przesłanki do stwierdzenia z urzędu nieważności ww. decyzji o opłatach na podstawie art. 156 (...). Starosta postanowieniem z 26 listopada 2018 r. odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej treści, albowiem z prowadzonych przez Starostę ewidencji, rejestru, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie wynikają fakty lub stan prawny, których potwierdzenia dotyczy żądanie wniosku. Następnie Starosta pismem z 27 listopada 2018 r. przesłał złożone przez skarżących ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym wyjaśnił, że zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o czym organ poinformował strony. I. M. i A. K.-M. nie zgodzili się z ww. postanowieniem i w dniu 3 grudnia 2018 r. (data wpływu do organu) wnieśli zażalenie. Następie w dniu 31 grudnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu, datowana na 25 listopada 2018 r.. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 217 § 3, art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, wnosząc o: 1/ zobowiązanie Starosty do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego (zaświadczenia) w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2/ dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3/ zobowiązania Starosty do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 4/ na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 5/ wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że podaniem z 7 listopada 2018 r. zwrócili się do Staroty o wydanie zaświadczenia potwierdzającego: naruszenia przez Starostę prawa, przy wykonywaniu zadań mu powierzonych przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie poprzez wystawienie skierowania dla syna skarżących K. do placówki opiekuńczo-wychowawczej na podstawie uchylonej podstawy prawnej; naruszenia przez Starostę prawa poprzez skierowanie i umieszczenie syna K. w konkretnej placówce opiekuńczo-wychowawczej - bez prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej; bezzasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie z art. 193 cyt. ustawy; o rażącym naruszeniu przez Starostę prawa poprzez skierowanie i umieszczenie syna K. w instytucjonalnej pieczy zastępczej w konkretnych placówkach opiekuńczo-wychowawczych. Podnieśli, że organ nie wydał stosownego aktu, mimo złożonego ponaglenia i upływu terminu siedmiu dni (art. 35 § 1 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość ewentualnie o oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 8 listopada 2018 r. odebrał przesłane ePUAP podanie skarżących o wydanie zaświadczenia. Z uwagi na specyfikę żądania, które w ocenie organu, wprost odbiegało od treści typowych zaświadczeń wydawanych przez organ wymagało podjęcia dodatkowych czynności. Ponadto organ wyjaśnił, że wobec wydania postanowienia z 26 listopada 2018r., nie pozostaje w bezczynności. Rozpatrzył bowiem wniosek, którego dotyczy przedmiotowa skarga. Jednocześnie wskazał, że na postanowienie z 26 listopada 2018 r. skarżący wnieśli zażalenie do SKO w trybie przewidzianym przez k.p.a. i nie wyczerpali tym samym, przysługujących im środków odwoławczych. Starosta wskazał, że jeżeli nawet dopuścił się bezczynności w wydaniu zaświadczenia, to istotne jest to, że wydał postanowienie w dniu wniesienia skargi, która została złożona przed terminem, zatem bezczynność o ile wystąpiła, nie mogła mieć charakteru rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej zwanej: "k.p.a.") - stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że I. M. i A. K.-M. (dalej jako - "skarżący") poprzedzili wniesienie skargi wniesieniem ponaglenia do właściwego organu (pismo z dnia 20 listopada 2018 r. skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego), wobec czego formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę zostały spełnione. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ w przewidzianym przepisami terminie, nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Inaczej mówiąc, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 oraz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16). Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17). Z kolei przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Ten rodzaj zwłoki obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. komentarz do art. 37 k.p.a. - LEX/el: Z. Kmieciak (red.), W. Chróścielewski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019). W ocenie Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie - wbrew twierdzeniu skarżących - nie sposób uznać, że Starosta dopuścił się bezczynności, jak też w sposób przewlekły prowadził postępowanie. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań, należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym złożeniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest ocena stanu faktycznego sprawy pod kątem stwierdzenia czy organ procedując w danej sprawie załatwił tę sprawę w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych czy też w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., czyli czy w tym znaczeniu dopuścił się bezczynności, czy też postępowanie prowadzone było (jest) dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, czyli czy organ proceduje w sprawie w sposób przewlekły (por. art. 37 § 1 k.p.a.). Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, decydujące znaczenie ma - stan faktyczny i prawny - istniejący w chwili orzekania przez Sąd administracyjny. Jak wynika z akt sprawy - w dniu 9 listopada 2018 r. - do Starosty wpłynął wniosek (podanie z dnia 7 listopada 2018 r. o wydanie zaświadczenia). Treść żądanego przez stronę skarżącą zaświadczenia została przytoczona na początku niniejszego uzasadnienia. Natomiast w dniu 26 listopada 2018 r., postanowieniem nr [...] Starosta odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Powyższe oznacza, że Starosta nie pozostaje w bezczynności, gdyż postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących w dniu 9 listopada 2018 r. zostało zakończone wydaniem przez Starostę ww. postanowienia w dniu 26 listopada 2019 r. Brak jest więc podstaw do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania określonego aktu, stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym miejscu trzeba podkreślić, że rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest ocena istnienia stanu bezczynności i w takiej to sytuacji zobowiązanie organu jedynie do podjęcia działań w stosownym terminie mających na celu zakończenie tego postępowania w sposób przewidziany przepisami prawa; nie jest natomiast rolą sądu wpływanie na treść podejmowanego przez organ rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Sąd orzekający nie dopatrzył się także podstaw do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, przy czym do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Natomiast stosownie do szczególnego unormowania przepisu art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przy czym przed wydaniem zaświadczenia organ, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Jak już podniesiono, wniosek skarżących wpłynął do organu w dniu 9 listopada 2018 r., a jego rozpoznanie nastąpiło w dniu 26 listopada 2018 r. (upłynęło zatem 17 dni). Rozpoznanie wniosku skarżących nastąpiło z przekroczeniem terminu siedmiu dniu, o którym mowa w ww. przepisie, który stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane - nie później niż w terminie siedmiu - dni. Niemniej, samo przekroczenie terminu o 10 dni, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie pozwala na skuteczne postawienie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania organowi. Przede wszystkim przemawia przeciwko temu nietypowy charakter sprawy. Treść żądanego przez skarżących zaświadczenia składa się de facto z czterech odrębnych żądań wymienionych w punktach od 1 do 4 wniesionego podania (dotyczą one naruszeń prawa, w tym rażących naruszeń, których miał się dopuścić w ocenie skarżących organ, wykonując swoje zadania, w związku ze skierowaniem i umieszczeniem syna K. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej). Przedmiotowy wniosek był niewątpliwie złożony i wielowątkowy. Niezależnie od powyższego, jak wynika z akt sprawy, w piśmie z dnia 27 listopada 2018 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w związku z otrzymanym ponagleniem, organ podniósł, że prowadził postępowanie wyjaśniające, występując do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, jako jednostki prowadzącej postępowanie w sprawie objętej wnioskiem, o złożenie stosownych wyjaśnień. W ww. piśmie wskazano również, że organ poinformował o tym skarżących pismem z dnia 22 listopada 2018 r. (vide: pismo z dnia 27 listopada 2018 r. w aktach adm. sprawy). Okoliczności sprawy nie wskazują również na opieszałość, nieskuteczność czy nieefektywność podejmowanych przez organ działań, skutkujących nieuzasadnionym przedłużaniem terminu załatwienia sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ nie dopuścił się w kontrolowanej sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy podkreślić, że Sąd orzekający oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z przedstawionych przez organ akt sprawy. Na zakończenie należy zaznaczyć, że w ramach sprawowania kontroli wywołanej złożoną skargą na bezczynność lub przewlekłość prowadzonego postępowania, sąd administracyjny, nie może poddawać ocenie podstaw prawnych prowadzenia takiego postępowania czy też dokonywać merytorycznej oceny aktu administracyjnego kończącego dane postępowanie. Przedmiotem kontroli w takiej sprawie pozostaje jedynie ocena tego, czy organ podejmował uzasadnione czynności mające na celu terminowe zakończenie postępowania i wydanie aktu kończącego to postępowanie. Mając powyższe na uwadze, bezzasadne okazały się pozostałe wnioski skarżących zawarte w skardze, w szczególności orzeczenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.