III SAB/Gd 82/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi L. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącej L. T. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wojewodzie Pomorskiemu grzywnę w wysokości 3 000 (trzy tysiące) złotych; 4. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej L. T. sumę pieniężną w kwocie 10 000 (dziesięć tysięcy) złotych; 5. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej L. T. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 18 kwietnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga L. T. (cudzoziemka) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynikają następujące okoliczności: W dniu 8 listopada 2018 r. L. T., obywatelka Ukrainy - ówcześnie nosząca panieńskie nazwisko: L. - wystąpiła do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu złożenia wniosku cudzoziemka była osobą małoletnią (ur. 18 czerwca 2002 r.) i działała przez przedstawiciela ustawowego - matkę I. L. Z uwagi na okoliczności przedmiotowej sprawy wyjaśnienia wymaga, że I. L. w dniu 8 listopada 20218 r. występując z wnioskiem o udzielenie jej zezwolenia na jej własny pobyt czasowy, złożyła bowiem także jako przekazicielka ustawowa wnioski o udzielenie zezwoleń na pobyt w imieniu sześciu jej małoletnich dzieci, w tym L. L. W dniu 15 grudnia 2018 r. dokonano uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku dotyczącego L. L., a organ pobrał od cudzoziemki odciski linii papilarnych oraz dokonał sprawdzenia jej danych osobowych w systemie "POBYT". Pismem z dnia 20 marca 2019 r. pełnomocnik przedstawiciela małoletniej cudzoziemki został zawiadomiony o konieczności przedłużenia terminu do załatwienia sprawy i planowanym rozstrzygnięciu sprawy do dnia 28 czerwca 2019 r. Mając na uwadze obowiązek dokonania konsultacji wynikający z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, pismem z dnia 20 marca 2019 r., Wojewoda Pomorski zwrócił się do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku oraz Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa publicznego. Faksem z dnia 30 kwietnia 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku poinformował organ, że z uwagi na brak odpowiedzi z Krajowego Rejestru Karnego nie jest możliwe udzielenie informacji o L. L. i że po upływie terminu 30 dni Komendant Policji odstąpi od udzielenia tej informacji. Pozostałe wymienione organy nie udzieliły odpowiedzi w terminie 30 dni. W dniu 18 czerwca 2020 r. L. L. osiągnęła pełnoletniość, a w dniu 13 marca 2021 r. zawarła związek małżeński z P. T., co spowodowało zmianę jej nazwiska na T. W dniach 6 kwietnia oraz 15 czerwca 2022 r. (daty nadania przesyłek) L. T. przedłożyła organowi dodatkową dokumentację potwierdzającą m.in. posiadane wykształcenie oraz okoliczności zatrudnienia i posiadania prawa do dysponowania lokalem mieszkalnym. W dniu 19 grudnia 2022 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika I. L. o rezygnacji z ubiegania się o udzielenie jej zezwolenia na pobyt i pracę. W konsekwencji w dniu 25 maja 2023 r. Wojewoda Pomorski wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku I. L. złożonego w odniesieniu do jej osoby o udzielnie zezwolenia na pobyt i pracę. I. L. wniosła o zwrot opłaty poniesionej w związku ze złożeniem wniosku. W dniu 28 listopada 2023 r. organ zwrócił się do pełnomocnika I. L. z prośbą o podanie szczegółowych danych dotyczących spraw administracyjnych dotyczących dzieci I. L. – imion nazwisk, daty urodzenia, numerów odrębnych spraw ich dotyczących. W dniu 28 listopada 2023 r. pełnomocnik I. L. przesłał e-mailem ww. dane dotyczące dzieci I. L. Pismem z dnia 30 listopada 2023 r. pełnomocnik I. L. wskazał, że w jej imieniu cofa wnioski z dnia 8 listopada 2018 r. jakie złożono o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jej sześciorga dzieci, w tym córki L. oraz występuje o zwrot opłat, jakie I. L. uiściła od tych wniosków w 2018 r. W odpowiedzi organ wezwał reprezentującego I. L. pełnomocnika do nadesłania pełnomocnictw uprawniających go do działania w sprawie poszczególnych dzieci I. L. W odniesieniu do tych z dzieci I. L., które osiągnęły pełnoletniość (co dotyczy m.in. skarżącej) zastrzeżono, że osoba pełnoletnia musi sama podpisać się pod pełnomocnictwem, ewentualnie samodzielnie wycofać wniosek. W odpowiedzi, w dniu 1 grudnia 2023 r., pełnomocnik I. L. poinformował organ, że nie uzyskał pełnomocnictwa od najstarszej z córek Państwa L. – L. L. (obecnie T.) i zwrócił się z prośbą o podjęcie działań względem pozostałych członków rodziny, co do których może przedstawić udzielone pełnomocnictwa. Pismem z dnia 1 lutego 2024 r. reprezentowana przez swojego pełnomocnika L. T. (z domu L.) wystąpiła do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o udzielenie informacji w sprawie. L. T. wyjaśniła, że od 2018 r. nie otrzymała decyzji, ani żadnej innej informacji w zakresie statusu postępowania. W dniu 5 lutego 2024 r. mailowo organ poinformował pełnomocnika L. T. że decyzja w sprawie nie została wydana. Wskazał, że od czasu opisanej wyżej korespondencji z pełnomocnikiem matki strony z grudnia 2023 r. nie otrzymał od L. T. informacji na temat umorzenia postępowania. Organ wystąpił w związku z tym z zapytaniem o udzielenie informacji odnośnie woli umorzenia postępowania dotyczącego L. T. przez nią skoro pierwotnym celem jej pobytu w RP był "pobyt z rodzicami", a postępowania wobec rodziców o zezwolenie na pobyt zostały umorzone. W odpowiedzi pełnomocnik L. T. wyjaśnił w dniu 12 marca 2024 r. mailowo, że cudzoziemka nie chce umorzyć postępowania. Pismem z dnia 13 marca 2024 r. organ wystąpił do pełnomocnika L. T. o udzielenie pisemnej informacji odnośnie podtrzymania wniosku z dnia 8 listopada 2018 r., wskazując, że brak udzielnie odpowiedzi w terminie 14 dni spowoduje umorzenie prowadzonego postępowania. Wezwał także stronę o przedłożenie dokumentów: potwierdzających miejsce zamieszkania, posiadanie ubezpieczenia aktu urodzenia przetłumaczonego na polski, potwierdzania posiadania przez członka rodziny wymaganego prawem zezwolenia pobytowego, potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu. Wskazano, że braki wniosku nieusunięte w terminie 14 dni spowodują rozpatrzenie wniosku na postawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przesyłka została doręczona w dniu 26 marca 2024 r. W dniu 13 marca 2024 r. (data nadania) pełnomocnik L. T. wystąpił do Wojewody Pomorskiego z ponagleniem zarzucając organowi przewlekłość postępowania. W piśmie wniesiono o podjęcie przez organ czynności w sprawie i wyznaczenie terminu załatwienia sprawy. Następnie w dniu 19 marca 2024 r. strona wniosła za pośrednictwem organu skargę na bezczynność i przelękłość postępowania. W dniu 28 marca 2024 r. (data nadania), to jest bezpośrednio po otrzymaniu wezwania organu z dnia 13 marca 2024 r. pełnomocnik L. T. pisemnie podtrzymał wniosek z dnia 8 listopada 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że zmieniły się okoliczności wydania wniosku, wobec czego L. T. przedłoży stosowne dokumenty. Pełnomocnik wniósł jednak w związku z tym o przedłużenie terminu wskazanego w wezwaniu z 14 do 30 dni, tj. do dnia 4 maja 2024 r. Pismo strony wpłynęło do organu w dniu 5 kwietnia 2024 r. Organ nie ustosunkował się do wniosku strony o przedłużenie terminu na dostarczenie dokumentów. Pismem z dnia 12 kwietnia 2024 r. organ poinformował pełnomocnika cudzoziemki o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie wyjaśniając, że strona nie uzupełniła materiału dowodowego o dokumenty wymienione w wystosowanym do niej wezwaniu. W skardze na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania L. T. zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: 1/ art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym, podczas gdy ustawodawca klarownie wskazał, że organy administracji publicznej powinny załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, natomiast organ w niniejszej sprawie zobowiązał się, że wyda decyzję w sprawie do dnia 28 czerwca 2019 r., po czym do dnia wniesienia niniejszego pisma nie rozstrzygnął postępowania w sposób merytoryczny, nie przestrzegając terminu, który sam zakreślił w piśmie z dnia 20 marca 2019 r.; 2/ art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony postępowania o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy oraz brak wskazania nowego terminu, podczas gdy przepisy wprost wskazują, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia; co więcej ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu; 3/ art. 8, art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób rażąco przewlekły i w konsekwencji tego organ administracji publicznej naruszył ww. przepisy prawa, ponieważ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i działać w sprawie wnikliwie oraz szybko i de facto organ powinien zakończyć sprawę maksymalnie w czerwcu 2019 r., a mając na względzie fakt, że wniosek został złożony w dniu 8 listopada 2018 r. organ powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, nie zwlekając z rozstrzygnięciem postępowania; natomiast w przypadku nadmiernych trudności z rozpoznaniem sprawy organ powinien poinformować stronę postępowania o przeszkodach i wyznaczyć nowy termin merytorycznego rozstrzygnięcia postępowania. Skarżąca wniosła o: 1/ zobowiązanie organu rozpatrującego sprawę do podjęcia czynności w sprawie, w tym do wyznaczenia terminu załatwienia sprawy; 2/ stwierdzenie, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3/ stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 50.000,00 zł. W uzasadnieniu skarżąca powołała się na okoliczności faktyczne sprawy, a następnie na przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw administracyjnych. Następnie skarżącą wskazała, że w sprawie organ administracji publicznej prowadził postępowanie administracyjne w sposób rażąco przewlekły. Organ powinien bowiem zakończyć sprawę maksymalnie w dniu 28 czerwca 2019 r., natomiast w dalszym toku postępowania organ nie przedstawił stronie nawet wyjaśnienia przyczyn swojego zaniechania w sprawnym rozpatrzeniu postępowania. W aktach sprawy, poza jednym, lakonicznym wyjaśnieniem przyczyn zwłoki w 2019 r., brak jest innych wyjaśnień, które wskazywałby stronie przyczyny tak znacznego przedłużenia postępowania administracyjnego. Decyzja w terminie przewidzianym przez przepisy nie została wydana. Co więcej, Wojewoda nie zakończył postępowania administracyjnego pomimo, że wyznaczył w piśmie z dnia 20 marca 2019 r. termin wydania decyzji do dnia 28 czerwca 2019 r. W dniu wniesienia skargi Wojewoda dopuścił się rażącego przekroczenia wyznaczonego przez siebie terminu. Uzasadniając wysokość żądanego zadośćuczynienia skarżąca podniosła, że ma ona stanowić sprawiedliwe i uczciwe zadośćuczynienie dla skarżącej za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Sprawiedliwa będzie zatem kwota 10.000,00 zł za każdy rok przewlekłego postępowania administracyjnego. Skarżąca podkreśliła, że wiąże swoją przyszłość z Rzeczpospolitą Polską. Ma w kraju centrum interesów życiowych i gospodarczych, a więc ścisłe powiązania ekonomiczne z Polską. Skarżąca po tak długim okresie przebywania w kraju chciałaby mieć uregulowany status pobytowy, aby ze spokojem móc dalej rozwijać swoje centrum życiowe w Polsce. Istotnym jest, że podczas oczekiwania na decyzję i kartę pobytu, obcokrajowiec przebywa legalnie w Polsce, nawet jeśli dotychczasowa karta pobytu lub wiza straciła ważność. Po upływie ważności aktualnie posiadanej wizy lub karty pobytu cudzoziemiec nie może jednak podróżować, dopóki nie otrzyma nowej karty pobytu. Jeśli opuści Polskę, będzie mógł powrócić dopiero po uzyskaniu wizy w Konsulacie w swoim kraju. Wobec tego cudzoziemka przez prawie 5 lat była istotnie ograniczona i miała trudności z wyjazdem do rodziny. Tego rodzaju komplikacji można byłoby uniknąć, gdyby organ przeprowadził postępowanie administracyjne sprawnie i szybko. Podsumowując wyrażone stanowisko skarżąca dodała, że w sprawie brak jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia do tak przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o: 1/ oddalenie skargi jako niezasadnej z uwagi na okoliczności, które wpłynęły na czas rozpoznania sprawy, a były i są spowodowane działaniem strony, tj. złożenie w dniu 30 listopada 2023 r. przez osobę działającą jako pełnomocnik strony, bez wykazania umocowania wniosku o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, niepotwierdzenie przez stronę oświadczenia z dnia 30 listopada 2023 r. o cofnięciu wniosku ani nie złożenie pełnomocnictwa do złożenia przedmiotowego wniosku z jej upoważnienia, jak również nieuzupełnienie przez stronę dnia przekazania niniejszej skargi do sądu wniosku o dokumenty wymagane przy jego składaniu, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: z dnia 27 stycznia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 519) - zwanej dalej "u.o.c." oraz 2/ oddalenie skargi z uwagi na obowiązujące w okresie prowadzonego postępowania administracyjnego od dnia 15 kwietnia 2022 r. przepisy art. 100c ust. 1 pkt 1 a, ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 a. ust. 3 i 4 ustawy z dnia12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r. poz. 103)- zwanej dalej "ustawą pomocową" lub "ustawą specjalną", zgodnie z którymi zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; Względnie, z daleko posuniętej ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez sąd, że organ dopuścił się bezczynności, organ wniósł o: 1/uznanie, że do bezczynności nie doszło z rażącym naruszeniem prawa; 2/ niewymierzanie organowi grzywny; 3/ niezasądzanie od organu na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej. W uzasadnieniu, po przedstawieniu podjętych z perspektywy organu czynności, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednakże, stosownie do art. 35 § 4 k.p.a., przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Termin szczególny do załatwienia sprawy przewiduje natomiast art. 112a u.o.c. Organ stwierdzi, że w sprawie zaszły indywidualne okoliczności, które miały wpływ na termin rozpoznania sprawy. W pierwszej kolejności, wobec złożenia wniosku przez kancelarię urzędu, strona musiała dopełnić obowiązku osobistego stawiennictwa. Z kolei w oparciu o art. 109 u.o.c. organ miał obowiązek dokonania konsultacji z innymi organami. (co nastąpiło w 2019 r.) Dalej wskazano, że "Następnie, pismem z 30 listopada 2023 r. wpłynęło do organu pismo zawierające oświadczenie o cofnięciu wniosku, złożone przez pełnomocnika ustanowionego przez przedstawiciela ustawowego strony w czasie, gdy była ona jeszcze małoletnia. Należało wiec wezwać stronę do przedłożenia aktualnego pełnomocnictwa, względnie do złożenia oświadczenia w przedmiocie cofnięcia wniosku. Oświadczenie, że strona podtrzymuje wniosek zostało złożone dopiero w piśmie nowoustanowionego pełnomocnika strony z 5 kwietnia 2024 r., którym to pismem jednocześnie wniósł o wydłużenie terminu do złożenia dokumentów, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2 u.o.c." W ocenie organu na opóźnienie w rozpoznaniu sprawy wpływ miały także takie niezależne od organu ani od strony postępowania okoliczności takie jak pandemia oraz wybuch wojny na terytorium Ukrainy. Organ zwrócił również uwagę na regulację art. 100c i 100d ustawy pomocowej. Zgodnie z art. 100c tej specustawy, w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (pkt 1 lit. a) w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stosownie do jego ust., 3 w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie stosuje się. Natomiast art. 100c ust. 3 pkt 2 ww. ustawy określił, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Stosownie do art. 100c ust. 4 ww. ustawy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei, kolejną nowelizacją został dodany art. 100d ustawy pomocowej, który tożsamy w swej treści, wyznaczył nowy okres spoczywania terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r., przy czym przepis ten wszedł w życie z dniem 28 stycznia 2023 r. z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2023 r. Aktualnie przepis ten obowiązuje do 30 czerwca 2024 r. O wejściu w życie ww. przepisów i zawieszeniu biegu terminów w sprawach wyszczególnionych w art. 100c ustawy pomocowej oficjalny komunikat zamieścił na swojej stronie internetowej Szef Urzędu ds. Cudzoziemców. W informacji tej wskazano m.in., że zawieszenie biegu terminów wprowadzono w związku ze znaczącym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście obecnego masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących. Celem regulacji jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Postępowania w urzędach wojewódzkich będą dalej prowadzone w sposób możliwie najbardziej sprawny. Przepisy dotyczące zawieszenia biegu terminów wprowadziła ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Ustawa wprowadza podstawę prawną (art. 100c) dla zawieszenia w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. biegu terminów załatwiania następujących spraw administracyjnych w postępowaniach prowadzonych przez urzędy wojewódzkie: - udzielenia oraz cofnięcia zezwolenia na pobyt czasowy, - zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokości kwalifikacji, - udzielenia oraz cofnięcia zezwolenia na pobyt stały, - udzielenia oraz cofnięcia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zgodnie z tym przepisem, wojewoda nie ma obowiązku informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a także nie będzie przekazywał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponagleń składanych na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowań w ww. sprawach przez organy pierwszej instancji. Przy czym wprowadzone rozwiązanie dotyczy wszystkich cudzoziemców, niezależnie od posiadanego obywatelstwa, co znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i doktrynie. Jednakże, z ostrożności procesowej - na wypadek wyrażenia przez Sąd stanowiska odmiennego w tej kwestii i zastosowanie w niniejszej sprawie art. 100d ustawy pomocowej, odnosząc się do zarzucanemu organowi rażącego naruszenia prawa organ podniósł, że winno mieć ono charakter kwalifikowany w stosunku do zwykłego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie zdaniem organu nie doszło do zarzucanej przez stronę bezczynności. Organ wyraził pogląd, że wykonał konieczne i możliwe do wykonania czynności bez zbędnej zwłoki. W kwestii okresu oczekiwania przez cudzoziemca na rozstrzygnięcie organ podniósł, że mając na uwadze ilość spraw dotyczących cudzoziemców rozstrzyganych w dniu złożeniu wniosku w niniejszej sprawie do Wojewody Pomorskiego, możliwości kadrowe urzędu i kolejność wpływu spraw, nie sposób uznać, że urząd mógł procedować szybciej w niniejszej sprawie. Pomimo, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne, czy kadrowe leżące po stronie organu, to nie powinny one być pomijane przy ocenie zasadności wniesionej skargi. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu, niedostateczna obsada kadrowa stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. W kwestii dochodzonej przez skarżącą sumy pieniężnej organ wskazał, że nie przedstawiono argumentów za orzeczeniem jej we wskazanej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – co też miało miejsce w niniejszej sprawie. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. szczególnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Skarżąca spełniła powyższy wymóg. Z uwagi na prezentowane przez organ stanowisko, już na wstępie należy rozważyć kwestię zastosowania w stosunku do obywatela Ukrainy, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed 24 lutego 2022 r., przepisów art. 100c i 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej jako "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska". Skarżąca L. T. jest bowiem obywatelką Ukrainy, która przybyła na terytorium RP niewątpliwie na wiele lat wcześniej niż doszło do wojny na terytorium Ukrainy, ponieważ już 2018 r. pozbywała na terytorium RP i wtedy też w listopadzie 2018 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynął dotyczący skarżącej wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt. Wniosek skarżącej został zatem złożony, mając na uwadze dzień rozpoznawania skargi przez Sąd, ponad 5 i pół roku wcześniej. Ustawa ta w art. 1 szczegółowo definiuje przedmiot regulacji w następujący sposób: 1. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. 3. Ustawa określa również: 1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy; 3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy; 4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny; 5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy; 7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie; 8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1; 9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych z dnia 12 marca 2022 r. Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca", wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że: 1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewiduje norma art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane między innymi w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, zgodnie z którym przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103) stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. W tym miejscu należy zacytować argumenty uzasadniające, zdaniem NSA powyższe stanowisko. Wskazano zatem w uzasadnieniu wyroku, że "(...) analiza procesu stanowienia prawa w Polsce, szczególnie w ostatnich latach, pokazuje, że nie zawsze stanowione prawo odpowiada standardom określonym w Zasadach techniki prawodawczej. Nie jest bowiem rzadkością sytuacja, gdy dokonane jedną nowelizacją zmiany dotyczą wielu ustaw i różnych kwestii, spośród których przynajmniej część z nich nie ma bezpośredniego związku z głównym celem wyartykułowanym w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Stan ten nie pozostaje obojętny dla procesu wykładni przepisów prawa. Z należytą rozwagą należy zatem przy wykładni przepisów, szczególnie tych wprowadzonych do porządku prawnego w drodze nowelizacji ustawy, stosować – przy metodzie wykładni systemowej – dyrektywę nakazującą uwzględnianie wewnętrznej systematyki aktu normatywnego, opartą o (nie zawsze zrealizowane w praktyce) założenie, że prawodawca sytuując przepisy w ramach aktu czyni to w sposób celowy i przemyślany, z czego wynikają określone relacje między przepisami zamieszczonymi w poszczególnych częściach aktu normatywnego. [...] analiza literalna brzmienia art. 100c (oraz art. 100d) specustawy ukraińskiej powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. brak jest jednak wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c (analogicznie także uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 13 stycznia 2023 r. nie zawiera wyjaśnień dotyczących wprowadzenia art. 100d). Istotnego argumentu odnośnie do zakresu podmiotowego stosowania tego przepisu dostarczają inne dokumenty obrazujące przebieg procesu legislacyjnego dotyczącego nowelizacji z 8 kwietnia 2022 r. Podkreślić należy, że dokumenty, które zostały sporządzone podczas przebiegu procesu legislacyjnego, mogą mieć znaczenie pomocnicze dla poparcia wyniku wykładni przeprowadzonej zgodnie ze stosowanymi regułami wykładni, w tym przede wszystkim z wykładnią językową, a także systemową (wyrok NSA z 14 września 2022 r., III FSK 723/22; CBOSA). Przepis art. 100c został dodany do ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. podczas prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych po pierwszym czytaniu. Już podczas prac w Komisji wyrażono wątpliwość, czy art. 100c ma dotyczyć wszystkich cudzoziemców, którzy do 31 grudnia 2022 r. będą składać wnioski pobytowe. W ocenie Biura Legislacyjnego ponieważ specustawa ukraińska dotyczy obywateli Ukrainy, pomocy im w związku z konfliktem zbrojnym, to tworzenie rozwiązań generalnych dotyczących szerszego katalogu nie powinno mieć miejsca w tej ustawie. W toku posiedzenia wyjaśnione zostało, że omawiana zmiana ma jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna bardzo trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających do naszego kraju i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w normalnych terminach toczących się spraw. Ostatecznie na Komisji zaakceptowano rozwiązanie polegające na dodaniu do specustawy ukraińskiej przepisu art. 100c (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że celem wnioskodawcy (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej specustawę ukraińską – druk nr 2147) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską. Potrzeba dokonania zmiany w tym zakresie, tj. wstrzymania biegu terminów na załatwienie określonej kategorii spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodów i uchylenia skutków z tym związanych, wynikała z pilnej konieczności rozwiązania istniejącego już wcześniej problemu. Jako okoliczność notoryjną (znaną Sądowi z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, ale też podnoszoną w przestrzeni publicznej – m.in. w wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich) uznać należy utrzymujący się długi (kilku-, kilkunastomiesięczny, a nawet kilkuletni) czas oczekiwania na wydanie przez wojewodów rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców. Zasadniczą przyczyną długotrwałości postępowań był istotny, wręcz lawinowy wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ostatnich kilku latach, przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów, na co nałożyły się dodatkowo trudności organizacyjne związane z wybuchem pandemii COVID-19. Przyjazd do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi, spośród których część zapewne również będzie chciała złożyć wnioski o zezwolenie na pobyt, jak i nałożenie na wojewodów dodatkowych obowiązków spowodowało ryzyko paraliżu urzędów wojewódzkich uniemożliwiającego terminowe załatwianie spraw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego problem interpretacyjny co do zakresu podmiotowego stosowania art. 100c specustawy ukraińskiej, a także art. 100d tej ustawy, można rozwiązać poprzez zastosowanie wykładni językowej oraz systemowej, bez odwoływania się do wykładni opartej na analizie umiejscowienia przepisów w specustawie ukraińskiej. Jako prawidłowe zatem należy ocenić argumenty Sądu pierwszej instancji prowadzące do takiej wykładni przepisów art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej, zgodnie z którą mają one zastosowanie do wszystkich cudzoziemców [...]. Przede wszystkim w analizowanych przepisach mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art.100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z powyższą argumentacją zgodzić się nie może i nie dostrzega podstaw do zmiany utrwalonej i w pełni jednolitej linii swego dotychczasowego orzecznictwa. Zdaniem Sądu, zgodna z Konstytucją RP wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej pozwala na stwierdzenie, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Nie są zatem przedmiotem tych regulacji po pierwsze ani cudzoziemcy nie będący obywatelami Ukrainy, ale także obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP, przed wybuchem działań wojennych prowadzonych na terytorium Ukrainy. Zastosowanie wskazanych regulacji do skarżącej byłoby szczególnie nieadekwatne, w sytuacji gdy dotyczący jej wniosek został złożony w 2018 r. w związku z przyjazdem do RP, a działania wojenne do których odnosi się analizowana ustawa zostały podjęte w związku z wybuchem wojny w lutym 2022 r. Uzasadnienie regulacji zawartych w specustawie ukraińskiej jest oczywiste i wiąże się z rosyjską agresją na terytorium Ukrainy, toczącą się tam wojną i koniecznością szczególnego uregulowania zasad pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli tego kraju którzy znaleźli się w Polsce w związku z wojną. Ma ona zatem ściśle określony w przepisach art. 1 krąg podmiotowy i przedmiotowy. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów dotyczących postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie takie jest bowiem unormowane w innej ustawie, a mianowicie w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), w stosunku do której specustawa ukraińska ma charakter szczególny. Podkreślić należy przede wszystkim, że w ustawie zmieniającej wprowadzono szereg zmian do różnych ustaw, a w tym do ustawy o cudzoziemcach (art. 17 ustawy zmieniającej). Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy była zmiana sytuacji prawnej wszystkich cudzoziemców w sposób przewidziany w art.100c specustawy ukraińskiej, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach, kompleksowo regulującej kwestie związane ze statusem prawnym wszystkich cudzoziemców. Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została dokonana ustawą zmieniającą poprzez dodanie przepisu odpowiadającego treścią art. 100c specustawy ukraińskiej, to brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej szczególnego przepisu art. 100 c specustawy na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Argumentację tę odnieść należy także do wprowadzonego następnie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 185) również wprowadzała zmiany w wielu różnych ustawach - w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i w ustawie o cudzoziemcach. Należy także zwrócić uwagę na to, że ustawowym pojęciem cudzoziemca objęci są oczywiście także obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Skoro w specustawie o jednoznacznie określonym podmiotowym zakresie regulacji, dotyczącym wyłącznie szczególnej grupy cudzoziemców używa się pojęcia "cudzoziemiec", bez dodatkowego określenia zakresu tego pojęcia, to jego znaczenie należy odnosić wyłącznie do osób, których praw i obowiązków ustawa ta wprost, zgodnie z jej art. 1 dotyczy. Gdyby miało być inaczej, racjonalny ustawodawca regulację odpowiadającą treściowo art. 100c lub 100d specustawy zawarłby w ustawie o cudzoziemcach lub w samej specustawie ukraińskiej wskazałby, że powyższe regulacje odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, bez względu na czas przybycia i obywatelstwo. Ustawodawca mógłby taki cel osiągnąć także odsyłając wyraźnie do ustawy o cudzoziemcach, czego jednak nie uczynił. Argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczona powyżej, przypisuje zasadnicze znaczenie wykładni opartej na stanowisku Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (sprzecznym zresztą, jak wskazuje NSA, z opinią Biura Legislacyjnego Sejmu). Utożsamienia takiego stanowiska komisji sejmowej z wolą ustawodawcy nie można jednak zaakceptować. Należy bowiem przyjąć, że ustawodawca, zwłaszcza przyjmując niejednoznaczne i wymagające wykładni regulacje prawne nie kieruje się wyłącznie stanowiskiem komisji sejmowej (kwestionowanym przez sejmowych legislatorów), lecz przede wszystkim oceną, czy uchwalana ustawa jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W tym miejscu należy przywołać istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisy Konstytucji. Art. 2 Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 7 Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Art. 31 ust. 3 Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Art. 37 1. Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. 2. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa. Art. 45 ust. 1 Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Art. 77 ust. 2 Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku trafnie zidentyfikował przyczynę wprowadzenia regulacji art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej jako trudności wojewodów w załatwianiu narastającej liczby spraw przy braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów. W polskim systemie prawnym od dawna środkiem ochrony jednostki wobec bezczynności organów administracji jest skarga do sądu administracyjnego. Stanowi ona realizację przysługującego z mocy art. 45 Konstytucji prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Istota regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d specustawy ukraińskiej sprowadza się do czasowej eliminacji możliwości realizacji powyższego prawa przez osoby, których regulacje te dotyczą. Skoro bowiem "nie stosuje się przepisów o bezczynności organów" to znaczy, że wyłącza się możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji prowadzącego postępowanie. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu analizowanego wyżej wyroku wskazał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to jednak "niestosowanie przepisów o bezczynności organów" przesądza w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzygnięcie sądu o oddaleniu skargi, co czyni ochronę sądową czysto iluzoryczną. Budzi to istotne wątpliwości z punktu widzenia zgodności takiej regulacji z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Gdyby jednak przyjąć, że takie ograniczenie prawa do sądu jest dopuszczalne, to należałoby rozważyć, czy dokonane zostało zgodnie z zasadą proporcjonalności. Tezę taką można zaakceptować jedynie w przypadku przyjęcia, że zgodnie z art. 1 specustawy ukraińskiej przepisy art. 100c i 100d tej ustawy dotyczą obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. Obywatele ci stanowią liczną grupę osób, której przybycie na terytorium RP stanowiło wydarzenie nieprzewidywalne, zarówno co do skali jak i gwałtowności. W sposób oczywisty właściwe organy nie były w stanie w zaistniałej sytuacji załatwić w ustawowych terminach wszystkich spraw zainicjowanych przez obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. Regulacje specustawy ukraińskiej zawierają rozwiązania niwelujące negatywne skutki możliwych opóźnień w załatwianiu wniosków tej grupy osób i pozwalające osobom tym na legalny pobyt, pracę i prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce (m.in. regulacje zawarte w art. 2 i 23 specustawy). Można zatem stwierdzić, że obywatele Ukrainy, przybyli na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. wskutek tego, że są beneficjentami ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej nie odczuwają istotnych skutków opóźnień w działaniu organów załatwiających ich wnioski. Nie da się tego jednak powiedzieć o obywatelach innych państw, którzy nie korzystają z ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej, ani także obywatelach Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP wcześniej i z innych powodów, a których wnioski o zezwolenie na pobyt nie zostały do czasu wybuchu wojny rozpoznawane (w przypadku skarżącej już wtedy przez okres powyżej 3 lat). Opóźnienia w realizacji ich uprawnień wynikające z zastosowania do nich przepisów specustawy ukraińskiej nie są rekompensowane w drodze regulacji szczególnych. Podkreślenia zatem wymaga, że w odniesieniu do cudzoziemców, którzy złożyli swe wnioski przed wejściem w życie specustawy zastosowanie przepisów jej art. 100c i 100d unicestwiałoby uzasadnioną ekspektatywę załatwienia ich wniosków w racjonalnym terminie. Należy w tym miejscu wskazać, że powszechnie znana jest okoliczność, że jeszcze długo przed agresją rosyjską na Ukrainę w działaniu wojewodów w sprawach cudzoziemców występowały poważne trudności, związane z niedostateczną obsadą kadrową właściwych urzędów, całkowicie nieadekwatną do liczby cudzoziemców przybywających do Polski. W sprawach tych występowały już wówczas istotne opóźnienia. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu, nieostateczna obsada kadrowa stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw odbywał się z zachowaniem ustawowych terminów. Podkreślenia wymaga, że odniesienie regulacji art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ustawy do wszystkich cudzoziemców prowadziłoby do realizacji modelu "rozwiązywania" problemu bezczynności i przewlekłości postępowań w określonej kategorii postępowań nie poprzez naprawę struktury organów administracji, zorganizowanych w sposób nieodpowiadający aktualnym potrzebom i od dawna nieprzystosowanych kadrowo do obsługi przybywających do Rzeczypospolitej cudzoziemców, nie przez ewentualne uproszczenie procedur, lecz przez odebranie cudzoziemcom przysługujących im dotychczas środków prawnych. Nie sposób uznać tego rodzaju regulacji za zgodną z zasadą Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa prawnego, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Zaakceptowanie takiego sposobu "rozwiązywania" problemów poszczególnych organów administracji borykających się z narastającą ilością spraw może doprowadzić do utrwalania się ich niewydolności, skoro prostym i najtańszym wyjściem z ich trudnej sytuacji okazuje się być czasowe wprawdzie, lecz przedłużane stopniowo, pozbawianie osób uprawnionych przysługującego im dotychczas środka ochrony w postaci skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Interpretacja art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się zatem prowadzić do unikania przez Państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę. Skoro zatem, wbrew stanowisku organu, w sprawie nie występowały przeszkody uniemożliwiające sądowi merytoryczne rozpoznanie sprawy i ocenę, czy doszło do bezczynności i przewlekłości, należy przejść do tej części rozważań. W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła Wojewodzie Pomorskiemu zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, które zainicjował dotyczący skarżącej wniosek z dnia 8 listopada 2018 r. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1031/12), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od dnia 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane lub dokonane. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zaś zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. A zatem, zarzut przewlekłości prowadzenia postępowania oceniany musi być pod kątem prawidłowości i terminowości czynności, charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej zawiłości sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 maja 2015 r., I SAB/Gd 4/15, i powołane tam orzecznictwo; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r., I OSK 2341/15; z dnia 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12). Wnioskując a contrario, nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2016 r., IV SAB/Po 6/16). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Skarga na dotycząca bezczynności, jak i skarga dotycząca przewlekłości ma na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Stwierdzenie przez Sąd że w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłości postepowania, w sytuacji gdy do dnia rozpoznania sprawy nie doszło do wydania rozstrzygnięcia, na które oczekuje strona skarżąca, obliguje Sąd do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jak zostanie wykazane poniżej sytuacja taka zaistniała w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do terminu, w jakim organ był zobowiązany rozpoznać wniosek strony skarżącej, uwzględnić należy, że w myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym, że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżącej z dnia 8 listopada 2018 r. wpłynął do Wojewody Pomorskiego w dniu 9 listopada 2018 r. W tym czasie ustawa o cudzoziemcach nie określała innych terminów załatwienia sprawy, niż wskazane w art. 35 § 3 k.p.a. Uwzględnić jednak należy, że około trzy lata później, na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022, poz. 91) do ustawy o cudzoziemcach wprowadzono art. 112a, stanowiący przepis szczególny w zakresie obowiązujących w przedmiotowej sprawie terminów, w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a. Wskazana ustawa zmieniająca weszła w życie w styczniu 2022 r. Zawarte zostały w niej także przepisy intertemporalne. W przedmiotowej sprawie ma zatem znaczenie, że w art. 13 ustawy zmieniającej wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. 2021, poz. 2354), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej zastosowanie mają przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Uwzględniając powyższe Sąd przyjął, że organ obowiązywały terminy załatwienia sprawy wynikające z art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Stosownie do art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Zgodnie z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Począwszy od dnia 29 stycznia 2022 r. termin wydania decyzji zezwalającej cudzoziemcowi na pobyt czasowy reguluje zacytowany przepis szczególny. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że postępowanie w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zostało zainicjowane wnioskiem złożonym w dniu 9 listopada 2018 r. Odciski linii papilarnych zostały pobrane od skarżącej przez pracownika urzędu w dniu 15 grudnia 2018 r. Ponieważ wniosek nie zawierał braków formalnych od tego dnia rozpoczął bieg terminu 60 dni na załatwienie sprawy. Już po upływie tego terminu, organ pismem z dnia 20 marca 2019 r. zawiadomił stronę w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie i przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 28 czerwca 2019 r. Dopiero też wtedy (20 marca 2019 r.) organ podjął działania polegające na obowiązku dokonania konsultacji wynikającym z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Zatem pismem z dnia 20 marca 2019 r., Wojewoda Pomorski zwrócił się do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku oraz Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa publicznego. Pismem z dnia 30 kwietnia 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku poinformował organ, że po upływie terminu 30 dni Komendant Policji odstąpi od udzielenia informacji. Pozostałe wymienione organy nie udzieliły odpowiedzi w terminie 30 dni. Przed upływem przedłużonego terminu do załatwienia sprawy nie było zatem merytorycznych przeszkód do rozpoznania wniosku. Pomimo tego wniosek nie został rozpoznany i stan ten trwał przez kolejne lata, nie ulegając zmianie. Do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie Wojewoda Pomorski nie poinformował Sądu o zakończeniu postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. Zważyć zatem należy, że złożony w 2018 r. wniosek nie zawierał żadnych braków formalnych. Począwszy od grudnia 2018 r. na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku. Termin na rozpoznanie wniosku strony upłynął zatem w lutym 2019 r. W czasie biegu pierwotnego terminu organ nie podjął jednak czynności wystąpienia do organów w zakresie obowiązku konsultacji, co świadczy o przewlekłości postępowania. Nawet po przedłużeniu terminu do czerwca 2019 r. organ posiadając już wiedzą o stanowisku służb, do których wystąpił o zajęcie stanowiska w sprawie, także nie rozpoznał merytorycznie wniosku strony. Podkreślania wymaga, że gdy wyznaczony przez organ przedłużony termin na załatwienie sprawy upłynął (28 czerwca 2019 r.) organ przez kolejne lata nie podejmował czynności zmierzających do załatwienia sprawy, jak też pomimo braku rozpoznania wniosku nie realizował już, wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., obowiązku zawiadomienia strony o dalszym niezałatwieniu sprawy w terminie. Nie zostały wypełnione także pozostałe obowiązki w zakresie podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Organ, pozostając bezczynny przez ten okres, znacznie przekroczył termin rozpoznania sprawy. Akta sprawy świadczą o tym, ze w okresie od 20 marca 2019 r. do czasu wysłania wiadomości e-mail z dnia 5 lutego 2024 r. do pełnomocnika strony organ nie podjął żadnych merytorycznych czynności w sprawie. Za tego rodzaju czynności w sprawie nie można uznać bowiem korespondencji mailowej z pełnomocnikiem matki strony, w celu uzyskania od niego pełnomocnictwa, że pełnomocnik ten może też działać w imieniu skarżącej, co pozwoliłoby na umorzenie postępowania w sprawie. Podkreślenia wymaga przy tym po raz kolejny, że pełnomocnik matki strony poinformował organ, że takiego pełnomocnictwa nie uzyskał od skarżącej i nie może działać w jej imieniu. W tej sytuacji o przewlekłości postępowania świadczy, że pomimo tej informacji organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ani też od razu nie zwrócił się bezpośrednio do skarżącej. Dopiero zapytanie skarżącej o stan sprawy z dnia 1 lutego 2024 r. i jej mailowe potwierdzenie przez pełnomocnika strony w dniu 12 marca 2024 r., że cudzoziemka nie chce umorzyć postępowania spowodowało, że organ wystąpił do skarżącej pismem z dnia 13 marca 2024 r. z pisemnym zapytaniem czy chce kontynuować postępowanie, gdzie też strona została jednocześnie wezwana o nadesłanie organowi dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy. Nie sposób nie dostrzec, że potrzeba dostarczenia dodatkowych dokumentów w sprawie, wynikała nie z zaniedbań strony skarżącej, ale z wieloletniej bezczynności organu w sprawie. Gdyby bowiem organ rozpoznał sprawę w terminie, który upłynął w 2019 r., gdy wniosek był kompletny, nie byłoby potrzeby wzywania skarżącej o dokumenty. Podkreślenia wymaga, że w toku sprawy w 2022 r. skarżąca przedkładała dokumenty dotyczące ZUS, zatrudnienia, zamieszkania, ukończenia szkoły, stanu cywilnego i inne. Pomimo ich przesłania do organu, nie zostały one ocenione, w tym organ nie wypowiedział się czy wobec zmiany stanu faktycznego sprawy były to dokumenty kompletne. Brak wystąpienia już choćby na tym etapie przez organ o uzupełnienie dokumentacji w sprawie, należy postrzegać w ocenie Sądu w kategoriach wskazujących na przewlekłość postępowania. Reasumując, na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd nie miał wątpliwości, że organ nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasadę określoną w art. 12 § 1 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem, że organ pozostaje w bezczynności. Niewątpliwie prowadzenie postępowania od 2018 r. w opisanych wyżej okolicznościach należy uznać za przewlekłe. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Sąd, w oparciu o normę art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzanie przez organ postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych i zasad doświadczenia życiowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena naruszenia prawa jako rażącego będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14). W ocenie Sądu, mając na uwadze stan faktyczny sprawy, należy uznać, że w niniejszej sprawie zaszły okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. W tej sprawie o rażącej bezczynności i przewlekłości świadczy już sam okres czasu oczekiwania na rozstrzygnięcie, co licząc od grudnia 2018 r., kiedy pobrano odciski palców skarżącej, do dnia złożenia skargi w 2024 r. przekroczyło okres 5 lat. O rażącej przewlekłości świadczy dodatkowo, że wniosek strony skarżącej został złożony jako kompletny i miało to miejsce zarówno w odległym okresie przed pandemią jak i tym bardziej przed wybuchem wojny na Ukrainie. Jak wskazano wyżej, w tej sprawie nie można było przyjąć, aby termin do jej załatwienia nie obowiązywał organu w związku z ustawą pomocową dotyczącą obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z agresją rosyjską na Ukrainę. Skarżąca jest obywatelką Ukrainy lecz nie przybyła do Polski w związku z rosyjską agresją, lecz kilka lat wcześniej, a jej wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt powinien zostać załatwiony przez organ w 2019 r. Nie stanowią też, zdaniem Sądu, usprawiedliwienia dla braku procedowania, podnoszone przez organ wyjaśnienia, że liczba wniosków o zezwolenie na pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, zaś obsada kadrowa niewystarczająca. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. W tej sprawie, co już wielokrotnie wskazano wyżej, skarżąca oczekuje na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie powyżej 5 lat, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Z tych względów Sąd - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że bezczynność Wojewody Pomorskiego i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Sądowi pozostawiono również ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują także na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. Wskazany przepis wyposaża Sąd w dodatkowe środki, które mają zapobiegać dalszej przewlekłości postępowania. Podkreślić przy tym należy, że ani zasądzenie grzywny, ani przyznanie stronie sumy pieniężnej nie są bezpośrednimi konsekwencjami stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, lecz oba stanowią dyskrecjonalne uprawnienia Sądu. Są to bowiem dodatkowe środki stosowane przez Sąd w sytuacjach rażącego naruszenia prawa. Środki te z uwagi na literalne brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. użycie spójnika "lub", mogą być stosowane kumulatywnie. Posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "lub" wskazuje bowiem na zastosowanie alternatywy łącznej (nierozłącznej) i dopuszczenie w ten sposób możliwości współistnienia obu sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem (por. uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II UZP 10/06, OSNP 2007/5-6/75). Zastosowanie przez Sąd środka w postaci wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego muszą uzasadniać realia konkretnej sprawy. W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia przez sąd administracyjny jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia go w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na przewlekłość, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Stanowi bowiem istotną dolegliwość. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub nawet uniemożliwianie stronie otrzymania istotnego dla niej rozstrzygnięcia z zakresu jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym. Jeżeli zaś chodzi o uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., to jest ono szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością lub przewlekłością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 17/21). Sąd stwierdził, że choć oba wskazane w 149 § 2 p.p.s.a. środki są stosowane w celu zapobieżenia dalszej przewlekłości postępowania, to – jak wskazano powyżej - spełniają też dodatkowe cele, które mają charakter odmienny, tj. funkcję kary dla organu i funkcję swoistego zadośćuczynienia dla strony skarżącej. Zdaniem Sądu przestawione obszernie powyżej realia przedmiotowej sprawy - wskazujące na szczególnie rażącą przewlekłość w prowadzeniu od 2018 r. postępowania, które nota bene nie zostało jeszcze zakończone – uzasadniają kumulatywnie orzeczenie przez Sąd o nałożeniu na Wojewodę Pomorskiego kary grzywny, jak i przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie adekwatną karą dla Wojewody Pomorskiego - biorąc pod uwagę skalę przewlekłości prowadzonego postępowania - będzie nałożenie grzywny w wysokości 3.000 zł, o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku. Przy określeniu wysokości grzywny Sąd uwzględnił liczony w latach czas zwłoki w prowadzeniu postępowania o wydanie zezwolenia na pobyt, a także okoliczność, że organ prowadził postępowanie przewlekle pomimo, że wniosek na początku nie zawierał żadnych braków, a dopiero wieloletni brak jego rozpoznania dorowadził do sytuacji konieczności uzupełnienia wniosku, gdzie brak żądanego materiału dowodowego grozi wydaniem decyzji niekorzystnej dla strony. W takiej sytuacji, gdy de facto bezczynność organu doprowadziła do konieczności przedłożenia przez skarżącą nowych dokumentów w sprawie, zupełny brak odniesienia się przez organ do wniosku strony o przedłużenie terminu na złożenie tych dokumentów z dni 14 na 30 dni (gdy organ nie podejmował żadnych działań w sprawie na przestrzeni kilku lat) także nie zasługuje na aprobatę. Jak wskazano wyżej skarżąca w toku postepowania w 2022 r. przedłożyła organowi bez wezwania uzupełniające dokumenty w sprawie. Nie uzyskała jednak wtedy informacji, ani wskazówek czy dokumenty te były wystarczające dla rozpoznania jej sprawy. Sąd uznał ponadto, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w związku ze złożonym w skardze wnioskiem zasadnym było przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, choć nie we wnioskowanej przez nią wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3094/19 wskazał, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją. Skarżąca w uzasadnieniu złożonego wniosku wskazywała przede wszystkim na brak swobodnej możliwości wyjazdu do kraju pochodzenia oraz wieloletni brak wiedzy co do uregulowania swojej sytuacji prawnej. W ocenie Sądu mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie oczekiwanie przez skarżącą na załatwienie sprawy kilkadziesiąt razy (łącznie powyżej 5 i pół roku) przekroczyło czas ustawowy 60 dni, powinno, jako krzywda wynikająca z opieszałego działania administracji publicznej, znaleźć swą rekompensatę w przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, która jednocześnie pozwoli na zdyscyplinowanie organu administracji publicznej w celu zmiany dotychczasowego sposobu procedowania. Taką odpowiednią rekompensatę stanowi, zdaniem Sądu, suma pieniężna w wysokości 10.000 zł. Sąd uwzględnił, że skarżąca w chwili złożenia wniosku była jeszcze małoletnia. Okoliczność, że oczekując na rozstrzygnięcie organu, skarżąca uzyskała pełnoletniość, ukończyła w tym czasie szkołę w Polsce, podjęła pracę w Polsce, założyła rodzinę w Polsce i usamodzielniła się od rodziców, nie może być postrzegany na jej niekorzyść. Brak uregulowania sytuacji pobytowej strony skarżącej także gdy osiągnęła już pełnoletniość - trwający kilka lat -niewątpliwie musiał znacznie utrudniać skarżącej rozpoczęcie samodzielnego życia w nowym kraju. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekł o przyznaniu skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł (punkt 4 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.