III SO/Gd 52/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku J. F. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej Rektorowi Uniwersytetu [...] z tytułu przekazania niekompletnych akt postanawia: 1. wymierzyć Rektorowi Uniwersytetu [...] grzywnę w wysokości 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych za przekazanie skargi wraz z niekompletnymi aktami sprawy; 2. zasądzić od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącej J. F. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 9 lipca 2016 r. J. F. (dalej - jako "skarżąca") wniosła o wymierzenie Rektorowi Uniwersytetu grzywny z tytułu przekazania Sądowi niekompletnych akt w sprawie ze skargi z dnia 29 grudnia 2015 r. na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia 12 listopada 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] z dnia 11 czerwca 2015 r. o wyrażeniu zgody na wznowienie studiów. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że decyzją z dnia 11 czerwca 2015 r., nr [...] Dziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] wyraził zgodę na wznowienie przez nią studiów na 5 roku 9 semestrze w roku akademickim 2015/2016. Wnioskiem z dnia 13 lipca 2015 r. wystąpiła do Dziekana Wydziału Prawa i Administracji o uzupełnienie wskazanej decyzji i o udzielenie informacji o skutkach prawnych wynikających dla niej jako strony z decyzji z dnia 11 czerwca 2015 r., w sytuacji gdy w przedmiocie wznowienia studiów zapadło rozstrzygnięcie z dnia 13 kwietnia 2015 r., a postępowanie odwoławcze nie zakończyło się wydaniem przez Rektora ostatecznej decyzji administracyjnej. Od przedmiotowej decyzji skarżąca w dniu 21 października 2016 r. odwołanie. Decyzją z dnia 12 listopada 2015 r., nr [...] Rektor Uniwersytetu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie decyzją z dnia 19 listopada 2015 r. uzupełnił decyzję z dnia 12 listopada 2015 r. W dniu 1 maja 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wskazaną decyzję Rektora Uniwersytetu [...]. Organ administracji przekazał skargę wraz z odpowiedzią i aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w dniu 4 lutego 2016 r. Sprawę wpisano pod sygn. akt III SA/Gd 125/16. W dniu 14 marca 2016 r. wezwano pełnomocnika Rektora Uniwersytetu do uzupełnienia akt administracyjnych przez nadesłanie koperty, w której została nadesłana skarga. W dniu 24 marca 2016 r. pełnomocnik organu przesłał do Sądu odnalezioną kopertę. Skarżąca podniosła, że w dniu 2 marca 2016 r. zapoznała się i wykonała fotokopię akt sprawy przesłanych przez Rektora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ustaliła, że wbrew obowiązkowi Rektor Uniwersytetu przesłał wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę tylko niektóre dokumenty stanowiące dowody w sprawie. Zdaniem skarżącej Rektor pomimo wielokrotnych wniosków, nie podjął działań zmierzających do wypełnienia swoich obowiązków i przesłania do Sądu brakujących dokumentów mających istotne znaczenie dla sprawy. W ocenie skarżącej działanie organu administracji ma charakter celowy i zmierza do naruszenia przysługującego konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego postępowania przed sądem administracyjnym. Takie postępowanie Rektora Uniwersytetu uzasadnia w przekonaniu skarżącej nałożenie na organ grzywny, ponieważ przyczyni się do nadesłania przez Rektora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kompletnych akt sprawy. W odpowiedzi na wniosek Rektor Uniwersytetu wniósł o jego oddalenie wskazując, że do organu wpłynęły trzy skargi złożone przez skarżącą. W czerwcu 2015r., w styczniu i w maju 2016 r. Wszystkie zostały przez organ przekazane Sądowi przed upływem określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. terminu wraz z odpowiedziami oraz kompletnymi aktami. Dwie teczki akt administracyjnych skarżącej zostały dołączone do odpowiedzi na skargę z dnia 22 lipca 2015 r., która była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - sprawa sygn. akt III SAB/Gd 33/15 oraz Naczelny Sąd Administracyjny - sprawa sygn. akt I OSK 487/16. W maju 2016 r. organ został poinformowany przez WSA w Gdańsku iż dwie teczki akt administracyjnych zwrócone przez NSA zostały dołączone do sprawy o sygn. akt III SA/Gd 125/16. Udzielając odpowiedzi na skargę w dniu 4 lutego 2016 r. organ przywołał te akta wskazując na miejsce ich znajdowania się oraz dołączył dokumenty wytworzone przez organ I i II w okresie kiedy jej akta przebywały w Sądzie. W dniu 24 marca 2016 r. na żądanie Sądu została dosłana odnaleziona koperta, w której skarżąca przesłała skargę, ale organ nigdy nie kwestionował, iż skarga została wniesiona w terminie. Natomiast koperty, w której skarżąca wniosła odwołanie od decyzji nr 10/2015, mimo postępowania wyjaśniającego nie udało się odnaleźć. Także terminowość wniesienia tego środka odwoławczego nie budziła wątpliwości organu. Nie zaszła, zdaniem organu, opisana w art. 55 § 1 p.p.s.a. przesłanka nie wywiązania się organu z obowiązków przesłania w terminie skargi z odpowiedzią i aktami (z uwzględnieniem już posiadanych przez Sąd). Nie można kwestionować kompletności akt na podstawie enigmatycznie opisanej we wniosku o nałożenie grzywny brakujących dokumentów mających istotne znaczenie dla sprawy. W wykonaniu zobowiązania Sądu do wskazania i wyszczególnienia brakujących dokumentów w sprawie, skarżąca w piśmie procesowym z dnia 27 września 2016 r. wymieniła dokumenty, których w jej ocenie jest brak. W piśmie procesowym z dnia 24 października 2016 r. stanowiącym odpowiedź na zobowiązanie Sądu do przedłożenia brakujących dokumentów w sprawie (ewentualnie wyjaśnienie przyczyn ich braku) w związku z treścią ww. pisma skarżącej, pełnomocnik organu powołał się na art. 66a § 5 k.p.a. i wydane w oparciu o ten przepis rozporządzenie z dnia 9 marca 2012 r. Ministra Administracji i Cyfryzacji określające rodzaje spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki spraw jest wyłączony ze względu na nieproporcjonalność nakładu środków koniecznych do prowadzenia metryki w stosunku do prostego i powtarzalnego charakteru tych spraw, podnosząc, że taki charakter mają sprawy dotyczące decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów. Prowadzenie metryki spraw w sposób oczekiwany przez skarżącą stanowiłoby przykład nieproporcjonalnego nakładu środków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniosek podlega uwzględnieniu. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako - "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wskazać należy, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 p.p.s.a). Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Jednocześnie należy zaznaczyć, że przyczyny powodujące naruszenia obowiązków są zasadniczo nieistotne dla samego wymierzenia sankcji, choć mogą mieć wpływ na wysokość przedmiotowej grzywny. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Przede wszystkim kara finansowa służy zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Rolą grzywny jest jednocześnie ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Sfomułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w § 1 powołanego przepisu wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Sąd wymierzając organowi grzywnę bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. Ponadto, jak przyjmuje się w literaturze prawa ratio legis powyższego unormowania stanowi przede wszystkim zabezpieczenie sfery praw i interesów skarżącego. W niniejszej sprawie poza sporem była okoliczność zachowania przez organ terminu trzydziestodniowego do przekazania akt sprawy i odpowiedzi na skargę, liczonego od dnia jej wniesienia. Skarżąca domagając się wymierzenia grzywny organowi wskazywała na niekompletność przekazanych akt. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy. Nie zostało w sprawie zakwestionowane, że przekazane przez organ akta są niekompletne. W piśmie procesowym z dnia 24 października 2016 r. stanowiącym odpowiedź na zobowiązanie Sądu do przedłożenia brakujących dokumentów w sprawie ewentualnie wyjaśnienie przyczyn ich braku (wymienionych przez skarżącą w piśmie procesowym z dnia 27 września 2016 r.) pełnomocnik organu przyznał, że prowadzenie metryki spraw w sposób oczekiwany przez skarżącą stanowiłoby przykład nieproporcjonalnego nakładu środków i powołał się na wyłączenie obowiązku prowadzenia metryki w przedmiotowej sprawie. Jednak rozporządzenie z dnia 9 marca 2012 r. Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie rodzaju spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki spraw jest wyłączony (Dz.U. z 2012 r., poz. 269), w załączniku nr 1 w poz. 94 nie obejmuje niniejszej sprawy (wyrażenia zgody na wznowienie studiów). Tak więc obowiązek prowadzenia metryki nie został w tym przypadku wyłączony. Oczywiście nie wszystkie wymienione w piśmie skarżącej z dnia 27 września 2016 r. dokumenty mogą mieć istotne znaczenie dla sprawy. Niemniej ich brak uniemożliwia jednoznaczną ocenę w tym zakresie. Ponadto, w aktach sprawy brak jest wniosku z dnia 13 lipca 2015 r. o uzupełnienie decyzji z dnia 11 czerwca 2015 r. (jak wskazuje skarżąca dotyczącego uzupełnienia rozstrzygnięcia oraz udzielenia informacji). Postanowieniem z dnia 18 września 2015 r., Nr 2047/2015, doręczonym stronie w dniu 7 października 2015 r., Dziekan Wydziału Prawa i Administracji UG uzupełnił ww. decyzję z dnia 11 czerwca 2015 r. w zakresie pouczenia strony o możliwości odwołania się od tej decyzji za jego pośrednictwem do Rektora UG w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Postanowienie zostało stronie doręczone w dniu 7 października 2015 r. Z sentencji przedmiotowego postanowienia wynika jednoznaczne, że zostało ono wydane w związku z wnioskiem z dnia 13 lipca 2015 r. Nie odnaleziono również koperty, w której skarżąca przesłała odwołanie, od decyzji organu I instancji. Fakt nie kwestionowania przez organ zachowania terminów nie może sanować istnienia braków w aktach w tym zakresie. Co prawda pełnomocnik organu zaznaczył, że w odpowiedzi na skargę organ nie powoływał się na argumentację inną niż wynikającą z przesłanych dokumentów. Nie usprawiedliwia to jednak niekompletności akt. Natomiast kwestia możliwości rozpatrzenia wniesionej skargi w oparciu akta spraw ma przede wszystkim znacznie dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Okoliczność pozostawania akt przy innej sprawie sądowo-administracyjnej może być jedynie okolicznością łagodzącą przy orzekaniu o wysokości kary grzywny (por. post. NSA z 16 października 2008 r., sygn. akt I OZ 688/08, Legalis). Podkreślić trzeba, że ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 p.p.s.a., który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Charakter sprawy przemawiał za wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 250 zł. Wysokość wymierzonej grzywny jest wystarczająca do zdyscyplinowania organu, który w przyszłości powinien mieć świadomość konsekwencji naruszenia ciążących na nim obowiązków. W okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, że grzywna w ww. kwocie będzie adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku przekazania kompletnych akt i jednocześnie spełni cele, dla których została ustanowiona. Sąd wziął również pod uwagę okoliczność, że sprawa dotyczy decyzji podjętej przez organy uczelni, które posiadają autonomię, a prowadzone przed nimi postępowania w sprawach studentów nie podlegają takim samym rygorom jak w przypadku postępowań przed organami administracji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji postanowienia na podstawie art.200 i art. 205 p.p.s.a.