I SA/Gl 100/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska (spr.), Sędziowie WSA Agata Ćwik-Bury, Borys Marasek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2024 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 listopada 2023 r. nr 480000/71/5421/2023 480000/71/1098876/2023 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Dyrektor Oddziału w Z. (dalej: ZUS) postanowieniem z 23 listopada 2023 r. nr 480000/71/5421/2023 480000/71/1098876/2023, na podstawie art. 83c § 1a w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1230 z późn. zm.), dalej: u.s.u.s. oraz art. 33 § 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2505 z późn, zm.), dalej: u.p.e.a., po rozpoznaniu zażalenia B. B.(dalej: zobowiązana, skarżąca), utrzymał w mocy postanowienie własne z 11 października 2023 r., którym zarzuty uznano za niezasadne. Powyższe postanowienie ZUS zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismami z 25 sierpnia 2023 r. zobowiązana złożyła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej do tytułów wykonawczych o nr od TW4480023013460 do TW4480023013462, podnosząc: - nieistnienie obowiązku, - niedopuszczalność egzekucji, - przedawnienie zobowiązania, - niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w ustawie. Pismem z 8 września 2023 r. ZUS wezwał zobowiązaną do uzupełnienia braków formalnych złożonych zarzutów poprzez określenie istoty złożonych zarzutów oraz dowodów uzasadniających żądanie. Pismem z 2 października 2023 r. zobowiązana odniosła się do wezwania z 8 września 2023 r. o uzupełnienie braków formalnych. Do pisma dołączyła: - PIT/36L zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w roku podatkowym 2022, - Informację o wysokości dochodu (straty) z pozarolniczej działalności gospodarczej w roku podatkowym 2022 - PIT/B. Dodatkowo zobowiązana wskazała, że pozostałe dowody znajdują się w aktach sprawy oznaczonej sygnaturą [...], które zostały złożone w piśmie z 17 marca 2023 r. dotyczące zarzutów z 13 lutego 2023 r. W piśmie z 2 października 2023 r. zobowiązana doprecyzowała istotę zarzutów wskazując na : 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 4) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 5) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b w odniesieniu do należności objętych prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od TW4480023013460 do TW4480023013462.  Postanowieniem z 11 października 2023 r. ZUS nie uznał zarzutów za uzasadnione. ZUS podkreślił, że ustalono, że należności objęte powyższymi tytułami wykonawczymi istniały, nie wygasły i były wymagalne, a upomnienie egzekucyjne zostało doręczone. Na przedmiotowe postanowienie zobowiązana wniosła zażalenie. Ponownie rozpoznając sprawę, ZUS odnosząc się do przedłożonej przez zobowiązaną dokumentacji stwierdził, że nie ma wpływu na stwierdzenie nieistnienia obowiązku w zakresie zapłaty należnych składek. Zobowiązana w dalszym ciągu jest czynnym przedsiębiorcą, co znajduje potwierdzenie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Jeżeli zobowiązana faktycznie nie prowadzi działalności gospodarczej powinna wyrejestrować działalność poprzez złożenie stosownego dokumentu. Dalej ZUS wskazał, że jak wynika z akt sprawy podstawą do wystawienia tytułów wykonawczych o numerach od TW4480023013460 do TW4480023013462 obejmujących okres od 03 do 05.2023 r. były deklaracje rozliczeniowe złożone przez zobowiązaną. Wskazane należności do zapłaty w deklaracji rozliczeniowej odzwierciedlają kwoty wykazane przez wierzyciela w wystawionych tytułach wykonawczych. Tym samym zarówno obowiązek, jak i podmiot zobowiązany został prawidłowo określony przez wierzyciela w ww. tytułach wykonawczych. Odnosząc się do zarzutu braku uprzedniego doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. ZUS stwierdził, że w aktach egzekucyjnych znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru upomnienia, które zostało doręczone 20 lipca 2023 r. Nie doszło też do wygaśnięcia obowiązku w całości, ani w części. ZUS nie odnotował żadnych wpłat na poczet tytułów wykonawczych o numerach od TW4480023013460 do TW4480023013462, które mogły spowodować wygaśnięcie obowiązku, nawet częściowe. ZUS wyjaśnił, że nie stwierdzono przyczyn wpływających na brak wymagalności obowiązku. Nie wystąpiły żadne przeszkody formalno-podmiotowe lub przedmiotowe. Tytuły wykonawcze o numerach od TW4480023013460 do TW4480023013462 zostały wystawione w oparciu o deklarację rozliczeniową. W skardze na postanowienie ZUS z 23 listopada 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca zarzuciła brak podstawy faktycznej i prawnej wydanego postanowienia, błędną interpretację przepisów o egzekucji i nieprawidłowe dokonanie zajęcia należności pieniężnych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej czynność egzekucyjna i nieuznanie za zasadne zarzutów przedawnienia należności, niedopuszczalności egzekucji, braku uprzedniego doręczenia upomnienia świadczą, że została ona dokonana z naruszeniem przepisów prawa. Wyznaczony z urzędu dla skarżącej pełnomocnik profesjonalny - adwokat zawarł swoje stanowisko w sprawie w piśmie z 29 lipca 2024 r. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej: P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który to wyjątek nie ma w niniejszej sprawie zastosowania). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie mogło zostać utrzymane w obrocie prawnym, choć z powodów, których nie naprowadzono w skardze. Sąd dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.), dalej: K.p.a., którego zastosowanie wynika z art. 123 u.s.u.s. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nakazuje wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, wskazuje zatem przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu od udziału w postępowaniu. Okolicznością która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt złożenia podpisu na obu postanowieniach wydanych w niniejszej sprawie przez tą samą osobę tj. R. K., który jako zastępca Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów wydał pierwsze postanowienie, a na drugim postanowieniu także pojawił się jego podpis obok zastępcy Dyrektora D. S.. Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji należy podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego, stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 92/11 (wszystkie wyroki sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Treść art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazuje, iż ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Daje to gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest zatem uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji organu drugiej instancji mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym udziałem tej samej osoby w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie postępowania. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. "Ratio legis" instytucji wyłączenia z 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jedna z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 63/11). W świetle przedstawionego wyżej znaczenia analizowanego pojęcia nie może budzić wątpliwości, że podpis złożony na dokumencie potwierdzającym zrealizowanie określonej czynności dowodzi udziału w tej czynności osoby, która złożyła podpis. Podpis złożony na decyzji (postanowieniu) potwierdza więc udział składającej go osoby w procesie wydania decyzji (postanowienia) i wpływ na jej treść. Bez znaczenia jest przy tym powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia, chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 525/16; z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 1172/16; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2159/19). W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia). Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje (postanowienia) w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji (postanowieni). Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 oraz przywołane tam orzecznictwo). Omawiane zagadnienie stanowiło także przedmiot rozstrzygnięcia w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12, dotyczącej brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obowiązującego przed dniem 11 kwietnia 2011 r., w której Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za zastosowaniem tego przepisu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. W podsumowaniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Naruszenie omówionych wyżej przepisów zadecydowało o rozstrzygnięciu w kontrolowanej sprawie. Sąd dodatkowo wskazuje, że niepożądaną praktyką jest umieszczanie dwóch podpisów na jednym postanowieniu, skoro postanowienie jest wydawane w składzie jednoosobowym, a nie kolegialnym. Rozpoznając sprawę ponownie ZUS uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie, gdyż zostało ono wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Natomiast kwestia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu przez wyznaczonego adwokata zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym odrębnym postanowieniem. Skarżąca jest zwolniona ustawowo od kosztów sądowych. Skoro zatem żadnych kosztów nie poniosła, to koszty nie mogą być jej zwrócone.