I SA/Gl 1009/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Beata Machcińska, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. Decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: Kolegium, SKO), działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.; dalej: O.p.) – po rozpatrzeniu odwołania R. B. "A" z siedzibą w C. (dalej: strona lub skarżący) od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta C. z [...] r., nr [...] w sprawie określenia wysokości miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 października 2015 r. do 31 stycznia 2017 r. oraz odmawiającej stwierdzenia nadpłaty za okres od lipca 2013 r. do kwietnia 2017 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że strona złożyła deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkałej, na której powstają odpady komunalne: - w dniu 16 lipca 2013 r., w której zadeklarowano odbiór dwóch pojemników o pojemności 1100 litrów na odpady wytworzone w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej i wysokość miesięcznej opłaty [...] zł, - w dniu 1 kwietnia 2015 r. (korekta), w której wykazano zapotrzebowanie na trzy pojemniki o pojemności 1100 litrów, deklarując wysokość opłaty na kwotę [...] zł, - w dniu 21 września 2015 r. (kolejna korekta), w której wykazano zapotrzebowanie na jeden pojemnik o pojemności 120 litrów na odpady wytworzone w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej i zadeklarowano miesięczną opłatę w wysokości [...] zł. SKO podało, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli instancyjnej, które decyzją z [...] r. utrzymało w mocy decyzję z [...] r. wydaną przez Zarząd "B" Spółka z o.o. w S.; tut. Sąd rozpoznając skargę wyrokiem z 23 marca 2017 r., I SA/Gl 1345/17 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] r. i umorzył postępowanie administracyjne. Sąd wskazał m.in., że "B", w sprawach dotyczących określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nigdy nie było upoważnione przez Radę Miasta C. do przeprowadzania kontroli podatkowej unormowanej w art. 281-292 O.p., jak również czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272-280 tej ustawy. Sąd stwierdził, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty w postaci protokołu z przeprowadzonych oględzin w dniu [...] r. oraz protokołu z przeprowadzonej kontroli nie mogły stanowić dowodu w sprawie. Wyeliminowanie z kręgu dopuszczalnych dowodów dwóch powołanych protokołów spowodowało, że ustalenia faktyczne organów nie znalazły oparcia w rezultatach postępowania dowodowego. Kolegium rozpoznając sprawę oraz mając na uwadze ww. wyrok decyzją z [...] r. uchyliło i przekazało do ponownego rozpatrzenia decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. w dniu [...] r. Organ I instancji postanowieniem z [...] r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia stronie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od października 2015 r. do 31 stycznia 2017 r. Po uzupełnieniu materiału dowodowego decyzją z [...] r. określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wobec strony dla nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] [...]: - w kwocie [...] zł za każdy miesiąc począwszy od 1 października 2015 r. do 30 czerwca 2016 r. odpowiadającej opłacie za trzy pojemniki o pojemności 1100 litrów, opróżniane z częstotliwością dwa razy w miesiącu oraz jeden pojemnik o pojemności 120 litrów, opróżniany z częstotliwością jeden raz w miesiącu na odpady komunalne zmieszane wytworzone w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, odpady zbierane i odbierane nieselektywnie, - w kwocie [...] zł za każdy miesiąc począwszy od 1 lipca 2016 r. do 31 stycznia 2017 r. odpowiadającej opłacie za jeden kontener o pojemności 7 m3, jeden pojemnik o pojemności 1100 litrów, jeden pojemnik o pojemności 770 litrów oraz jeden pojemnik o pojemności 120 litrów na odpady komunalne wytworzone w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, odbierane z częstotliwością jeden raz w miesiącu, - odmówił stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od miesiąca lipca 2013 r. do marca 2018 r. W odwołaniu pełnomocnik strony zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie prawa procesowego, a to art. 120, art. 121, art 122 i art. 124 O.p. oraz art. 187 § 1 i 191 tej ustawy, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nierzetelny i naruszający zasadę budzenia zaufania obywateli do organów podatkowych, a także poprzez nieuzasadnione, bezpodstawne, gołosłowne, oparte na domniemaniach, niczym nie uzasadnione i niczym nie poparte przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że w wymienionym okresie wytwarzał on odpady w ilości przekraczającej wskazane przez niego miesięczne zapotrzebowanie. SKO, utrzymując decyzję w mocy, powołało przepisy: art. 5ust. 1 pkt 3b, art. 6c, art. 6h, art. 6i ust. 1 pkt 2, art. 6j, art. 6k, art. 6m ust. 1, art. 6o ust. 1 oraz art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz.250 [obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.]; dalej: u.c.p.g.), a także na uchwałę Gminy Miasta Częstochowy z 28 grudnia 2012 r., Nr 541/XXX/2012 w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, położonych na terenie Gminy Miasta Częstochowa, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2013 r., poz. 741), w której w § 1, Rada Miasta Częstochowy postanowiła o odbieraniu z dniem 1 lipca 2013 r. odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady komunalne oraz uchwałę nr 621/XXXIV/2013 z 21 marca 2013 r. w sprawie stawki opłat za pojemnik na odpady o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2013 r., poz. 2865), zmienioną uchwałą Rady Miasta Częstochowy Nr 54.VIII.2015 z 28 grudnia 19 lutego 2015 r. w sprawie stawki opłat za pojemnik na odpady o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2015 r., poz. 943) a następnie uchwałą nr 426/XXXII/2016 z 1 grudnia 2016 r., w sprawie zmiany uchwały w sprawie stawki opłat za pojemnik na odpady o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2016 r., poz. 6735). Organ odwoławczy powołując art. 2 § 1 O.p. podkreślił, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi przypomina daninę publicznoprawną jaką jest podatek, z tych środków gmina realizuje swoje obowiązki ustawowe w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych. Podał, że organ I instancji podjął w sprawie następujące czynności: - postanowieniem z [...] r. wezwał pełnomocnika strony do przedłożenia umowy na odbiór odpadów opakowaniowych (kod 150106) w związku z prowadzoną przez stronę działalnością gospodarczą, a także do przedłożenia kart przekazania odpadów za okres od października 2015 r. W odpowiedzi pełnomocnik strony (pismo z 4 grudnia 2017 r.) wyjaśnił, że obecnie skarżący posiada zawartą umowę na odbiór odpadów komunalnych z Prezydentem Miasta C. ponadto, iż "w okresie 2015-2017 skarżący wprowadził w swoim zakładzie regulacje pozwalające na zminimalizowanie wytwarzania odpadów komunalnych, m.in. wprowadzając zakaz dostarczania na teren zakładu napojów w plastikowych butelkach (pracownicy korzystali z dystrybutorów wody zakupionych przez skarżącego), ponadto skarżący nakazał segregację makulatury (kartony, opakowania, itp.) i przekazywał je podmiotowi odbierającemu od niego makulaturę oraz zakazał dostarczania na teren zakładu odpadów plastikowych (butelek, opakowań, itp.). Dzięki powyższym regulacjom ilość wytwarzanych przez niego odpadów uległa radykalnemu zmniejszeniu"; - postanowieniem z [...] r. ponownie wezwał pełnomocnika strony do przedłożenia umowy na odbiór odpadów opakowaniowych (kod 150106) w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, a także do przedłożenia kart przekazania odpadów za okres począwszy od października 2015 r. W piśmie z 27 grudnia 2017 r. pełnomocnik strony poinformował, że w związku z wprowadzonymi u skarżącego regulacjami mającymi na celu zminimalizowanie wytwarzania odpadów komunalnych (m.in. segregacja makulatury, w tym kartonów i opakowań) odbioru papierowych/makulaturowych/kartonowych odpadów opakowaniowych u skarżącego dokonywała i dokonuje firma "C" w C. Ponadto do pisma dołączono umowę z [...] r. zawartą z "D" Sp. z o.o. na odbiór odpadów opakowaniowych (kod 150106). Zgodnie z umową odpady miały być odbierane raz na dwa tygodnie z trzech pojemników o pojemności 1100 litrów każdy; - postanowieniem z [...] r. ponownie wezwano pełnomocnika strony do udzielenia informacji czy strona posiada karty przekazania odpadów dotyczące odbioru zmieszanych odpadów opakowaniowych (kod 150106), jak również do przedłożenia kopii umowy na odbiór odpadów przez firmę "Ca" i kart przekazania odpadów lub innych dokumentów potwierdzających ilości odpadów odbieranych przez tą firmę. W piśmie z 5 lutego 2018 r. pełnomocnik poinformował, że skarżący nie posiada kart przekazania odpadów dotyczących odbioru zmieszanych odpadów opakowaniowych, jak również nie posiada umowy na odbiór odpadów przez firmę "C", ani dokumentów potwierdzających ilość odbieranych odpadów; - postanowieniem z [...] r. wezwano pełnomocnika strony do udzielenia informacji dotyczących powierzchni użytkowej faktycznie wykorzystywanej przy prowadzeniu działalności gospodarczej przez stronę na nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] [...] w okresie od października 2015 r. Pismem z 6 marca 2018r. pełnomocnik poinformował, że w piśmie z dnia 13 czerwca 2017 r. była już wskazana powierzchnia wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej, która wynosi [...] m2, w piśmie tym wskazano również, że firma zatrudnia od 2013 r. około [...] pracowników. Organ II instancji odwołał się również do złożonej przez stronę deklaracji oraz jej korekt i przypomniał, że w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 21 ze zm.) zawarta jest definicja pojęcia odpady komunalne (art. 3 ust. 1 pkt 7). Wynika z niej, że niezależnie od ilości wytarzanego odpadu poza gospodarstwem domowym można go uznać za odpad komunalny, gdy spełnione są jednocześnie następujące warunki: - odpad nie jest niebezpieczny, - charakter odpadu lub jego skład jest podobny do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Ponadto zwrócił uwagę, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923), kategorie odpadów podzielono na dwadzieścia grup. Natomiast w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) w art. 3 pkt 39 zamieszczono definicję "zmieszane odpady komunalne", która oznacza odpady z gospodarstw domowych, jak również odpady z działalności handlowo-usługowej, odpady przemysłowe i instytucjonalne, które ze względu na charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, ale z wyłączeniem frakcji wskazanych w pozycji 20 01 załącznika do decyzji Komisji 2000/532/WE ‒ decyzja Komisji 2000/532/WE z dnia 3 maja 2000 r. zastępująca decyzję 94/3/WE ustanawiającą wykaz odpadów zgodnie z art. 1 lit. a) dyrektywy Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów oraz decyzję Rady 94/904/WE ustanawiającą wykaz odpadów niebezpiecznych zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy Rady 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych (Dz. U. L 226 z 6 września 2000 r., s. 3), które są zbierane oddzielnie u źródła, i z wyłączeniem innych odpadów wskazanych w pozycji 20 02 tego załącznika. Podkreślił, że właściciel nieruchomości nie może sam dokonać wyboru, czy powierzy odbiór swoich odpadów komunalnych gminie i wybranemu przez organy gminy przedsiębiorcy, czy też sam zajmie się zawarciem umowy z przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne. Ustawodawca wyraźnie preferuje odbieranie odpadów komunalnych (nazywając to gospodarowaniem tymi odpadami) przez gminę, a tylko wówczas, gdy gmina tego obowiązku nie wykonuje obliguje do tego samych właścicieli nieruchomości. Organ wskazał, że Rada Miasta Częstochowy uchwałą nr 540/XXX/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r., a później uchwałą Nr 72.IX.2015 z dnia 19 marca 2015 r. na podstawie art. 4 u.c.p.g. wprowadziła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Częstochowy, zmieniony uchwałą nr 302.XXIV.2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2016 r., poz. 2496) oraz uchwałą nr 367.XXIX.2016 Rady Miasta Częstochowy z dnia 22 września 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2016 r., poz. 4857). Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Częstochowy stanowiący załącznik do uchwały nr 72.IX.2015 obowiązującej do końca czerwca 2016 r. ustalił minimalną pojemność pojemnika do zbierania odpadów komunalnych wytwarzanych na terenie nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy w okresie miesiąca dla budynków użyteczności publicznej, biur, przychodni, punktów usługowych i handlowych, obiektów sportowych, zakładów rzemieślniczych, produkcyjnych, magazynowych, lokali gastronomicznych ‒ nie mniej niż 120 litrów. Natomiast w uchwale zmieniającej (nr 302.XXIV.2016 z 28 kwietnia 2016 r.) wielkość tę ustalono na ‒ nie mniej niż 120 litrów na każde 20 m2 powierzchni całkowitej zakładu, przy czym co najmniej 1100 litrów. Odwołał się także do art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów". Dodał, że w załączniku do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 grudnia 2014 r. w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów (Dz. U. z 2015 r., poz. 1431) zawarto rodzaje odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów z odpowiednim oznaczeniem kodu gromadzonych odpadów. Ponadto w art. 67 ustawy o odpadach zawarto szczegółowe uregulowania dotyczące ewidencji odpadów. Kolegium podkreśliło, że strona nie przedłożyła żadnych kart przekazania odpadów o kodzie 150106, a to właśnie w interesie strony leżało udowodnienie, iż odpady opakowaniowe oznaczone tym kodem nie były w rzeczywistości odpadami komunalnymi, a zawarcie dodatkowej umowy nie miało na celu obniżenia kosztów wywozu odpadów komunalnych. Z tych względów organ był uprawniony do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a kwestionując dane zawarte w deklaracji z dnia 21 września 2015 r. oraz dokonując odmiennych ustaleń przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami O.p. W skardze strona (reprezentowana przez radcę prawnego) zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie: 1) prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w tym zasady prawdy obiektywnej oraz ogólnych i szczególnych zasad postępowania dowodowego opisanych w art. art. 121, 122, 124, 180 § 1 i 191 O.p. w zw. z art. 6q § 1 u.c.p.g. poprzez: - przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu, - podważenie zasady oficjalności i obciążenie skarżącego ciężarem przedstawienia i przeprowadzenia dowodów, - rozstrzygnięcie na podstawie domniemań, a nie faktów, - wyciągnięcie z przeprowadzonych dowodów wniosków sprzecznych z treścią dowodów; 2) prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w tym art. 10 ust. 1 i 2 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez podważenie zasady zaufania do przedsiębiorcy i rozstrzygnięcie na jego niekorzyść wątpliwości co do stanu faktycznego; 3) prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a to: - art. 6j ww. ustawy i nieuzasadnione uznanie, że skarżący począwszy od 1 października 2015 r. dokonywał opłaty za wywożone odpady w zaniżonej wysokości w świetle zadeklarowanej przez niego liczby pojemników oraz ilości wytwarzanych odpadów komunalnych usuwanych za pośrednictwem podmiotu wskazanego przez gminę, - art. 6o ww. ustawy i nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie zaistniały uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w złożonej przez skarżącego deklaracji śmieciowej. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i pełnomocnictwa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od października 2015 r. do czerwca 2016 r. i odmawiającej stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od miesiąca lipca 2013 r. do marca 2018 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i pełnomocnictwa. W uzasadnieniu podano, że jedynym dowodem, na podstawie którego wydano decyzje była umowa zawarta przez skarżącego z Firmą "D" Sp. z o.o. z [...] r., lecz dowód ten zinterpretowały w sposób sprzeczny z jego literalnym brzmieniem. Jednocześnie przyznał, że przedsiębiorstwo skarżącego zajmuje się produkcją różnego typu części metalowych, prętów i elementów do wózków dziecięcych, żyrandoli, lamp, wieszaków, bolców itp., zaś przy produkcji tego asortymentu powstaje znaczna ilość odpadów, głównie metalowych niebędących odpadami komunalnymi. Przedmiotem umowy z firmą "D" były kontenery metalowe przeznaczone do odpadów metalowych. Zarzucił organom wydanie decyzji wbrew dowodom zebranym w sprawie i ich błędną ocenę. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpatrywana skarga – w ramach kontroli przewidzianej w art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – okazała się niezasadna. Stan faktyczny sprawy jest po części sporny. Bezspornym jest, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą, której przeważającą część stanowi produkcja wyrobów metalowych (w uzasadnieniu skargi skonkretyzowano przedmiot działalności). Organy przyjęły ponadto ‒ zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego ‒ że prowadzi on działalność na terenie nieruchomości o powierzchni [...] m2 i zatrudnia około [...] pracowników. Skarżący złożył deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkałej, na której powstają odpady komunalne: - w dniu 16 lipca 2013 r., w której zadeklarowano odbiór dwóch pojemników o pojemności 1100 litrów na odpady wytworzone w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej i wysokość miesięcznej opłaty [...] zł, - w dniu 1 kwietnia 2015 r. (korekta), w której wykazano zapotrzebowanie na trzy pojemniki o pojemności 1100 litrów, deklarując wysokość opłaty na kwotę [...] zł, - w dniu 21 września 2015 r. (kolejna korekta), w której wykazano zapotrzebowanie na jeden pojemnik o pojemności 120 litrów na odpady wytworzone w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej i zadeklarowano miesięczną opłatę w wysokości [...] zł. Zdaniem organów złożone deklaracje jak i ich korekty nie odzwierciedlały faktycznego sposobu odbioru odpadów z nieruchomości, w związku z czym uznały, że istnieje podstawa do wydania decyzji w sprawie określenia wysokości opłaty na podstawie art. 6o u.c.p.g. Skarżący natomiast konsekwentnie podnosił, że korzystał z usług innego podmiotu odbierającego odpady opakowaniowe (kod 15 01 06), które nie są odpadami komunalnymi, a których odbioru dokonuje firma "D". Ponadto na wezwanie organu I instancji podał, że w latach 2015-2017 wdrożył segregację odpadów wtórnych (w tym makulatury), a te odpady odbierała firma "C". Wyjaśnił także, że zwiększony recykling odpadów ograniczył ich ilość do rozmiarów deklarowanych w korekcie z 21 września 2015 r. (pismo z 13 czerwca 2017 r.). Podał także, że wprowadził wśród pracowników zakaz dostarczania na teren zakładu napojów w plastikowych butelkach i korzystali oni z dystrybutorów (pismo z 4 grudnia 2017 r.). Ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.) wprowadziła istotne zmiany w dotychczasowym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi, polegające przede wszystkim na obligatoryjnym przejęciu przez gminy obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych. Ponadto ustawa zakłada ustanowienie jednolitych zasad finansowania, odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie całego kraju. Działania te miały na celu realizację zadań nałożonych przez Unię Europejską (por. uzasadnienie projektu ustawy: nr druku 3670, sejm VI kadencji). Ustawa ta w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r., wywoływała wątpliwości w zakresie zgodności niektórych jej uregulowań z normami Konstytucji. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in. w punkcie 3 i 4 sentencji, że: art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są zgodne z art. 2 Konstytucji; art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 powołanej ustawy są zgodne z art. 2 Konstytucji. W stanie prawnym obowiązującym w latach 2015-2016 zgodnie z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (od 1 stycznia 2017 r. do ww. przepisu dodano ust. 2a ‒ niemający znaczenia dla rozpoznania sprawy). Rada Miasta Częstochowa realizując swoje ustawowe uprawnienie podjęła 28 grudnia 2012 r. uchwałę nr 541/XXX/2012 w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, połozonych na terenie Gminy Miasto Częstochowa, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2013 r., poz. 741). Właściciele takich nieruchomości są w związku z tym obowiązani ponosić na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o czym stanowi już art. 6h u.c.p.g. Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2 ww. ustawy – za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne (art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.). W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.c.p.g., opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności ustalonej w uchwale rady gminy (art. 6j ust. 3 u.c.p.g.). Właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art. 6m ust. 1 u.c.p.g.). Kluczowym w sprawie jest art. 6o u.c.p.g., stanowiący, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Ww. przepis z dniem 1 lutego 2015 r. otrzymał brzmienie: - w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (ust. 1); - opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji, o której mowa w ust. 1, obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty (ust. 2); - po doręczeniu decyzji, o której mowa w ust. 1, złożenie deklaracji nie jest dopuszczalne, jeżeli nie następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, w tym stawki opłaty (ust. 3); - właściciel nieruchomości wobec którego została wydana decyzja, o której mowa w ust. 1, w przypadku zmiany danych jest obowiązany do złożenia deklaracji, dotyczy to również przypadku zmiany stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 4). Zatem to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu prawidłowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W niniejszej sprawie skarżący, wypełnił obowiązek złożenia deklaracji, wątpliwości organu I instancji wzbudziły złożone do niej korekty, w szczególności ostatnia z nich z 21 września 2015 r. Zgodnie z art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, w tym także właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (art. 6c ust. 2) są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak słusznie wskazał organ Rada Miasta Częstochowa podjęła uchwałę nr 621/XXXIV/2013 z 21 marca 2013 r. w sprawie stawki opłat za pojemnik na odpady o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2013 r., poz. 2865), zmienioną uchwałą Rady Miasta Częstochowy Nr 54.VIII.2015 z 28 grudnia 19 lutego 2015 r. w sprawie stawki opłat za pojemnik na odpady o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2015 r., poz. 943) a następnie uchwałą nr 426/XXXII/2016 z 1 grudnia 2016 r., w sprawie zmiany uchwały w sprawie stawki opłat za pojemnik na odpady o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2016 r., poz. 6735). W kontekście zarzutów i twierdzeń skarżącego trzeba podkreślić, że objęcie na mocy art. 6c ust. 2 u.c.p.g. wszystkich nieruchomości na terenie gminy systemem opłatowym wyłącza całkowicie możliwość pozbywania się odpadów komunalnych w inny sposób, niż przez ten, jaki zorganizowała gmina. Ustawodawca wymaga bowiem od gmin dążenia do pełnego pokrycia terenu gmin systemem gospodarowania odpadami, a zatem realizując ten cel, stosując art. 6c ust. 2 u.c.p.g., gminy nie mogą akceptować działań zmierzających do wyłączenia nieruchomości spod tak funkcjonującego systemu. Podkreślić należy, że opłata za gospodarowanie odpadami nie jest wynagrodzeniem za świadczoną przez gminę usługę. Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od niej oraz terminu zapłaty. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie (art. 6k i art. 61 u.c.p.g.). Opłata ta ma charakter publicznoprawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 12 maja 2017 r., I SA/Wr 1306/16; dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc art. 6j ust. 3 u.c.p.g. ustala opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników i stawki za pojemnik określonej pojemności i pomija kwestię częstotliwości dokonywanego odbioru odpadów, to gmina nie posiada kompetencji do modyfikowania tak ustalonego sposobu obliczania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami odebranymi z nieruchomości niezamieszkałej, odmiennie niż ma to miejsce w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałej, co wynika z art. 6k ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy. Rada Miasta Częstochowy na podstawie art. 4 u.c.p.g. wydała uchwałę nr 540/XXX/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r., a następnie uchwałę nr 72.IX.2015 z dnia 19 marca 2015 r. wprowadzającą Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Częstochowy, zmieniony uchwałą nr 302.XXIV.2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2016 r., poz. 2496) oraz uchwałą nr 367.XXIX.2016 Rady Miasta Częstochowy z dnia 22 września 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2016 r., poz. 4857). Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Częstochowy stanowiący załącznik do uchwały nr 72.IX.2015 obowiązującej do końca czerwca 2016 r. ustalił minimalną pojemność pojemnika do zbierania odpadów komunalnych wytwarzanych na terenie nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy w okresie miesiąca dla budynków użyteczności publicznej, biur, przychodni, punktów usługowych i handlowych, obiektów sportowych, zakładów rzemieślniczych, produkcyjnych, magazynowych, lokali gastronomicznych ‒ nie mniej niż 120 litrów. Natomiast w uchwale zmieniającej (nr 302.XXIV.2016 z 28 kwietnia 2016 r.) wielkość tę ustalono na nie mniej niż 120 litrów na każde 20 m2 powierzchni całkowitej zakładu, przy czym co najmniej 1100 litrów. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta jest aktem prawa miejscowego; wydany został na podstawie ustawowego upoważnienia i w jego granicach. Zakres jego obowiązywania jest powszechny, ale tylko na terenie działania właściwego organu. Ma walor przepisu powszechnie obowiązującego. Określając wysokość stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi i jednocześnie wiążąc jej zastosowanie z częstotliwością odbioru odpadów, stanowi on prawo i musi być uznany i respektowany jako podstawa prawna decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ podał, że § 7 regulaminu (ww. uchwała z 19 marca 2015 r.) zobowiązywał właścicieli, aby pozbywali się z nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów selektywnie zbieranych poprzez przekazanie podmiotowi odbierającemu odpady zgodnie z harmonogramem ustalonym przez ten podmiot. Skarżący konsekwentnie podnosił, że wytwarzane przez niego odpady nie są odpadami komunalnymi i są wywożone przez inny podmiot (firmę "D"). Zdaniem Sądu organ prawidłowo odwołał się do art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów", jak również do załącznika do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 grudnia 2014 r. w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, w którym zawarto rodzaje odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów z odpowiednim oznaczeniem kodu gromadzonych odpadów. Natomiast art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) ustawy o odpadach zawiera szczegółowe uregulowania dotyczące ewidencji odpadów, którą prowadzi się z zastosowaniem następujących dokumentów w przypadku posiadaczy odpadów: karty przekazania odpadów, karty ewidencji odpadów. Skarżący wprawdzie przedstawił organowi umowę z [...] r. łączącą go z firmą "D" Sp. z o.o., której przedmiotem był odbiór odpadów niebędących odpadami komunalnymi z nieruchomości skarżącego w ilości 3 pojemników metalowych o pojemności 1.100 l każdy co pół tygodnia, lecz pomimo prowadzonej pomiędzy stronami korespondencji (organ parokrotnie zwracał się do skarżącego), do akt nie zostały załączone żadne z dokumentów, o których mowa w ww. art. 67 ust. 1 ustawy o odpadach, w tym o wymienionym kodzie 15 01 06. Skarżący nie przedstawił również innych dokumentów, w tym np. księgowych (faktur), które mogłyby potwierdzić wywóz odpadów z jego posesji ‒ umowa przewidywała odpłatność za ww. usługę. Skarżący również nie przedłożył dowodów potwierdzających odbiór odpadów komunalnych będących surowcami wtórnymi (makulatury) przez podaną przez niego firmę "C". Materiał dowodowy sprawy wskazuje, że pomimo próby podjętej przez organ I instancji, skarżący nie wykazał, iż inne podmioty dokonywały odbioru jakichkolwiek odpadów z nieruchomości będącej jego własnością zajętej na prowadzoną przez niego działalność gospodarczą ‒ zarówno komunalnych jak i nie będących odpadami komunalnymi. Zatem twierdzenia skarżącego, że we własnym zakresie zagospodarowuje odpady i nie korzysta z usług gminy nie mają w sprawie znaczenia. Podkreślić należy, że zarówno z odwołania jak i ze skargi jednoznacznie wynika, że skarżący na nieruchomości wytwarza odpady. Wskazują na to zarówno przełożona umowa z firmą "D", jak i twierdzenia o przekazywaniu odpadów "na makulaturę", choć niepotwierdzone żadnymi dowodami. W tym kontekście trudno także dać wiarę twierdzeniom skarżącego, że zatrudnieni pracownicy mieli zakaz wnoszenia plastikowych butelek na teren jego nieruchomości i spoczywała na nich powinność wynoszenia "własnych śmieci". W ocenie Sądu na nieruchomości niezamieszkałej, na której prowadzona jest działalność gospodarcza powstają odpady pochodzące z bytowania ludzi, jak też odpady wynikające wyłącznie z tej działalności. Odpady komunalne z nieruchomości niezamieszkałych to takie odpady, które powstają w związku z okresowym pobytem na tych nieruchomościach ludzi, w tym pracowników i klientów, którzy wytwarzają odpady komunalne. Natomiast do odpadów powstałych w wyniku działalności gospodarczej zakwalifikować należy np. kartony i opakowania z towarów, którymi przedsiębiorca handluje, opakowania z materiałów, których używa w procesie produkcji oraz odpady produkcyjne ‒ odpady tego rodzaju można przekazać przedsiębiorcy, który posiada stosowne zezwolenia na ich odbiór. Niedopuszczalne jest przy tym takie klasyfikowanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych, pozwalające na przypisanie ich do innego kodu (rodzaju) odpadów zgodnie z klasyfikacją odpadów określoną w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), a następnie przekazywanie, poza gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi podmiotom, które nie zostały wyłonione przez miasto stołeczne do odbioru odpadów komunalnych z terenu gminy (tak: w wyroku WSA w Warszawie z 7 lipca 2017 r., III SA/Wa 2124/16). Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, że opisany przez organ I instancji sposób ustalenia podstawy wyliczenia opłaty nie narusza przepisów prawa i nie można przyjąć, że ma charakter dowolny. Organ przyjął, że odpady w ilości wynikającej z umowy zawartej z firmą "D" ‒ co do których brak dowodów na ich odbiór ‒ stanowią odpady komunalne. Ustalenia organu, w powiązaniu ze złożonymi deklaracjami, pozwoliły na określenie ilości pojemników wskazanych w decyzji organu I instancji. Prawidłowo także organ ustalił, że okoliczności sprawy nie wskazują, iż doszło do zmniejszenia ilości odpadów komunalnych, skoro od 2013 r. liczba pracowników nie uległa zmianie, a działalność jest prowadzona na dużej nieruchomości (o pow. [...] m2). Złożone zaś przez skarżącego deklaracje potwierdzają nieselektywne gromadzenie odpadów komunalnych. Ponadto organ uwzględnił zmienione z dniem 1 lipca 2016 r. regulacje prawa miejscowego (§ 6 ust. 3 pkt regulaminu o utrzymaniu porządku i czystości). Uwzględnił rodzaj prowadzonej działalności na powierzchni [...] m2 (zgodnie z oświadczeniem skarżącego) i przemnożył przez pojemność 120 l. Oświadczenie podatnika o korzystaniu z odbioru odpadów poza powszechnym systemem gminnymi oraz złożona korekta deklaracji z 21 września 2015 r. nie odzwierciedlały stanu rzeczywistego, co umożliwiało wydanie wobec skarżącego decyzji na podstawie art. 6o u.c.p.g. biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody. Parametry zastosowane przez organy uznać należy za prawidłowe a wysokość opłaty i sposób jej wyliczenia nie zostały skutecznie zakwestionowane w skardze. Tym samym za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 6j oraz art. 6o u.c.p.g. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że organ I instancji dokonał prawidłowego wyliczenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla wskazanej w decyzji nieruchomości, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, a co zaakceptował organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny ustalony został na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, a organy dokonały wszechstronnej jego oceny bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 122, art. 187 § 1, art. 191 O.p. Nie zostały naruszone także pozostałe przepisy prawa procesowego wymienione w skardze. Podkreślić przy tym należy, że organ I instancji w zakresie ustalenia częstotliwości odbioru odpadów oprócz uwzględnienia obowiązujących przepisów przywołanego wcześniej regulaminu, przeprowadził także postępowanie wyjaśniające, którego wyniki zostały prawidłowo ocenione. Sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji – w ocenie Sądu – nie naruszył także wskazanej w skardze zasady zaufania do przedsiębiorcy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić.