I SA/Gl 1096/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Rotter (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bożena Pindel, Sędzia WSA Katarzyna Stuła-Marcela, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 lipca 2025 r. nr 480000/71/370949/2025 7631 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 17 lipca 2025 r., nr 480000/71/370949/2025 7631 Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. (dalej: ZUS), działając na podstawie art. 83c § 1a i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 199), dalej: u.s.u.s., oraz art. 33 § 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 268), dalej: u.p.e.a., po rozpoznaniu wniosku A. S. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z 25 czerwca 2025 r., nr 480000/71/370949/2025 7580, którym nie uznano zarzutów skarżącej za uzasadnione. Powyższe postanowienie ZUS zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismami z 12 czerwca 2025 r. pełnomocnik skarżącej złożył zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej do tytułów wykonawczych o numerach od TW4480025007545 do TW4480025007550. W treści złożonych zarzutów pełnomocnik wskazał m.in. na brak umocowania do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto zarzucił naruszenie prawa poprzez wydanie tytułu wykonawczego bez podstawy prawnej. Postanowieniem z 25 czerwca 2025 r. ZUS nie uznał zarzutów za uzasadnione. 7 lipca 2025 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie złożonych zarzutów. Postanowieniem z 17 lipca 2025 r. ZUS utrzymał w mocy swe postanowienie z 25 czerwca 2025 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych, renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz rachunków bankowych, egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń opłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może udzielić również pełnomocnictwa do działania w imieniu organu egzekucyjnego uprawnionym pracownikom Zakładu. Dalej ZUS przywołał, co – zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – może stanowić podstawę zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Wskazał, że pierwszą określoną w ustawie podstawą jest nieistnienie obowiązku. Przesłanką wniesienia zarzutu jest więc sytuacja, w której obowiązek nie istnieje z uwagi na fakt, że w ogóle nie zaistniał. ZUS podkreślił, że okoliczność nieistnienia obowiązku nie musi być następstwem okoliczności, która nastąpiła po wydaniu tytułu wykonawczego, bowiem może zaistnieć wcześniej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zobowiązany wnosząc zarzut na omawianej podstawie, powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał. Na gruncie niniejszej sprawy, 23 maja 2025 r. ZUS, działając jako wierzyciel, wystawił tytuły wykonawcze o numerach od TW4480025007545 do TW4480025007550 obejmujące składki na ubezpieczenia społeczne za okres od października 2018 r. do września 2020 r. Podstawą do wystawienia ww. tytułów wykonawczych była decyzja z 15 grudnia 2020 r., nr 480071DZPDK20/002286. Następnie ZUS wskazał, że kolejnym zarzutem był brak wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny, niż określona w lit. a i b artykułu 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. O braku wymagalności obowiązku decydują takie okoliczności, jak odroczenie terminu wykonania obowiązku czy rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych. Przepis używa także sformułowania "brak wymagalności obowiązku z innego powodu". Usytuowanie tego zapisu w art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. wskazuje, że podstawą zarzutu mogą być też inne zdarzenia, które powodują, że zobowiązanie nie może być egzekwowane. Dokonując analizy merytorycznej sprawy ZUS nie dopatrzył się innych przyczyn wpływających na brak wymagalności obowiązku. Nie wystąpiły żadne przeszkody formalno-podmiotowe lub przedmiotowe. W skardze na postanowienie ZUS z 17 lipca 2025 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik skarżącej wniósł o jego uchylenie. Wskazał, że czynności egzekucyjne realizowane przez ZUS w zakresie egzekucji administracyjnej, naruszają prawo, gdyż podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego winno stanowić zarządzenie prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej oddziału, który wszczął postępowanie, a które to zarządzenie nigdy oficjalnie nie zostało opublikowane. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), dalej: Konstytucja RP, organy publiczne mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. W związku z tym, skoro ZUS działa na podstawie zarządzenia, do treści którego nikt spoza ZUS nie ma dostępu, to działanie takie narusza Konstytucję RP i tym samym narusza prawo. W ocenie strony skarżącej zarządzenia prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej powinny zostać oficjalnie opublikowane, a jeżeli do tego nie doszło, to nie mogą być stosowane. Pełnomocnik skarżącej wskazał również, że jeśli kwestię właściwości miejscowej urzędów skarbowych Minister Finansów uregulował w rozporządzeniu z 19 listopada 2003 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych, to jeśli dla ZUS nie ma takich regulacji, prowadzenie postępowań egzekucyjnych jest niedopuszczalne. Takie zarządzenie jako akt prawa wewnętrznego ZUS, nie zostało ogłoszone, więc nie może ono być stosowane. W związku z obowiązywaniem w Polsce zasady jawności prawa, taka luka stanowi podstawę niezgodności z prawem każdego postępowa egzekucyjnego realizowanego przez organ terytorialny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ze względu na brak zgodnych z konstytucją podstaw do jego wszczęcia. Tym bardziej, że takie postępowanie wszczyna dyrektor oddziału, a nie prezes ZUS. Taka sytuacja jest niedopuszczalna i rażąco narusza prawa dłużnika, a Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie posiada uprawnień do prowadzenia egzekucji. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli Sądu, na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., podlegało postanowienie z 17 lipca 2025 r., którym ZUS utrzymał w mocy własne postanowienie z 25 czerwca 2025 r. w przedmiocie nieuznania zarzutów skarżącej w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej za uzasadnione. Sąd przeprowadzając kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdził, że nie narusza ono prawa. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu, różniący się od odwołania w ogólnym postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu podatkowym. Jest to podstawowy środek służący ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. wnosi się je do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują z kolei przepisy art. 34 u.p.e.a. Przepis art. 33 § 2 u.p.e.a. przewiduje zamknięty katalog sytuacji, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Podstawą zarzutu może być tylko: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Z kolei w myśl art. 33 § 4 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że prawo do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 u.p.e.a.) nie umożliwia zgłoszenia zarzutu jakiegokolwiek, lecz jedynie takiego, który został przewidziany przez ustawodawcę w art. 33 § 2 u.p.e.a. O zakresie rozpatrzenia sprawy decyduje zatem treść zgłoszonego zarzutu. Zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzają, że zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wyczerpująco uregulowanych w art. 33 u.p.e.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1469/10 – orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zaś kontrola Sądu odnosi się do oceny wystąpienia okoliczności wymienionych w tym przepisie. W niniejszej sprawie skarżąca podniosła brak legitymacji do prowadzenia przez Dyrektora Oddziału ZUS w Z. jako organu egzekucyjnego, egzekucji należności składkowych, z uwagi na brak publikacji aktu określającego właściwość miejscową organu egzekucyjnego. Natomiast skarżąca nie sformułowała żadnych zarzutów z katalogu zarzutów, wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Dlatego też ZUS, mając na uwadze treść wniesionych zarzutów, rozpoznał je w oparciu o posiadaną dokumentację w kontekście podstaw wymienionych w art. 33 § 2 pkt 1 i 6c u.p.e.a. Warto w tym miejscu podkreślić, że – co jest wiadome Sądowi z urzędu – w licznych sprawach dotyczących skarżącej, toczących się w zakresie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, organ wielokrotnie wzywał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych zarzutów poprzez określenie istoty i zakresu żądania, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Jednakże wszystkie te wezwania pozostawały bez odpowiedzi, a organ wydawał rozstrzygnięcia merytoryczne w oparciu o posiadaną dokumentację. W niniejszej sprawie, pomimo braku wezwania w powyższym zakresie, tj. w zakresie ustalenia istoty zarzutów, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo i to w stopniu rażącym. Organ – niejako na korzyść strony – rozpoznał sprawę dwukrotnie, uwzględniając posiadaną dokumentację w kontekście podstaw wymienionych w art. 33 § 2 pkt 1 i 6c u.p.e.a., w oparciu o zawarte w zarzutach sformułowanie skarżącej dotyczące wydania tytułów wykonawczych bez podstawy prawnej. Należy zgodzić się z ZUS, że podstawą do wystawienia tytułów wykonawczych w niniejszej sprawie była decyzja z 15 grudnia 2020 r., nr 480071DZPDK20/002286. Zarówno obowiązek, jak i podmiot zobowiązany, zostały prawidłowo określone przez wierzyciela. Dokonując analizy merytorycznej sprawy, organ zasadnie nie dopatrzył się też przyczyn wpływających na brak wymagalności obowiązku. Nie wystąpiły żadne przeszkody formalno-podmiotowe lub przedmiotowe. Odnosząc się do akcentowanej przez stronę skarżącą kwestii braku legitymacji do prowadzenia przez Dyrektora Oddziału ZUS w Z., jako organu egzekucyjnego, egzekucji należności składkowych, z uwagi na brak publikacji aktu określającego właściwość miejscową organu egzekucyjnego ZUS, Sąd wyjaśnia, że uprawnienia dyrektora oddziału ZUS, określone są w art. 19 § 4 u.p.e.a. Natomiast art. 22 § 2 u.p.e.a., jako kryterium ustalenia właściwego miejscowo organu egzekucyjnego wskazuje miejsce zamieszkania lub siedziby zobowiązanego w odniesieniu do egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości z zastrzeżeniem § 2a-3a (które nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie). Miejscem zamieszkania skarżącej są natomiast G.. Z kolei na podstawie art. 19 § 4a u.p.e.a. minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, siedziby i właściwość rzeczową oraz miejscową dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne, uwzględniając strukturę organizacyjną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz dostępność systemu teleinformatycznego obsługującego egzekucję administracyjną. I tak z § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 września 2016 r. w sprawie siedzib i właściwości rzeczowej oraz miejscowej dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1411) wynika, że siedziby i właściwość miejscową dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne uprawnione do stosowania środków egzekucyjnych, o których mowa w art. 19 § 4 u.p.e.a. określa załącznik do rozporządzenia. Z punktu 42 tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia wynika właściwość miejscowa Dyrektora Oddziału w Z. dla miasta G.. Reasumując Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. jest organem egzekucyjnym właściwym rzeczowo i miejscowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Rozstrzygnięcie organu należy więc uznać za prawidłowe. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.