I SA/Gl 1121/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...], nr [...] 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 113 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017. 1257 ze zm.) dalej K.p.a. oraz art. 17 § 1b, art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2018. 1314 ze zm.) dalej ustawa egzekucyjna, po rozpatrzeniu zażalenia Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie, dalej wierzyciel lub Agencja, na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej Dyrektor lub organ nadzoru) z dnia [...] Nr [...] w sprawie wyjaśnienia na żądanie wierzyciela z dnia 8 maja 2018 r. wątpliwości co do treści postanowienia organu nadzoru z dnia [...] Nr [...] uchylającego postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. (dalej organ egzekucyjny) z dnia [...] Nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec B Sp. z o.o. w likwidacji (dalej Spółka lub zobowiązana) na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] o Nr [...] i umarzającego postępowanie w sprawie, Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnił, że konsekwencją jego orzeczenia z dnia [...] winno być wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego skierowanego do zobowiązanej, lecz ze wskazaniem prawidłowej podstawy prawnej tj. art. 59 § 2 ustawy egzekucyjnej. Nie zgadzając się z takim wyjaśnieniem, wierzyciel złożył zażalenie wskazując, że Agencja zwróciła się o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia organu nadzoru z dnia [...], wydanego przy zastosowaniu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zaś wyjaśniając treść tego postanowienia, organ nadzoru wskazał, iż intencją postanowienia Dyrektora było wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego do majątku Spółki w oparciu o prawidłową podstawę prawną tj. art. 59 § 2 ustawy egzekucyjnej. Zdaniem Agencji, takie wyjaśnienie nie mieści się w treści zastosowanego przez organ nadzoru przepisu art. 113 § 2 K.p.a., gdyż postanowienie objęte wyjaśnieniem uchylało i umarzało postępowanie organu egzekucyjnego, a więc zakończyło sprawę w danej instancji bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia, tj. orzeczenia co do jej istoty. Takie rozstrzygnięcie definitywnie kończy postępowanie i organ administracyjny jest tym orzeczeniem związany. Wydanie postanowienia, które w oparciu o art. 113 § 2 K.p.a., wskazuje organowi egzekucyjnemu właściwą ścieżkę postępowania, co doprowadziłoby do wydania kolejnego postanowienia obarczonego wadą prawną stanowiącą przesłankę stwierdzenia jego nieważności. Zdaniem wierzyciela, Dyrektor nie wyjaśnił zaskarżonym postanowieniem wątpliwości co do treści decyzji, lecz orzekł po raz ponowny, zmieniając treść sentencji postanowienia z dnia [...], naruszając tym samym i art. 113 § 2 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Następnie Dyrektor przywołał treść art. 113 K.p.a., by wskazać, że wierzyciel zarzucił, iż wydane przez organ nadzoru rozstrzygnięcie z dnia [...] nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 113 § 2 K.p.a. Nie wyjaśnia bowiem wątpliwości co do treści postanowienia organu z dnia [...], lecz kreuje ponowne uprawnienie organu egzekucyjnego do ponownego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Dokonując analizy zaskarżonego postanowienia z dnia [...]. i konfrontując je z orzeczeniem wydanym w sprawie, a którego dotyczyło wyjaśnienie tj. postanowienia z dnia [...] Dyrektor nie dopatrzył się wymienionych naruszeń. Zdaniem Dyrektora wyjaśnił wierzycielowi intencję i zasadność rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu z dnia [...] wydanym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdzając, iż istniały podstawy prawne do umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanej, lecz w oparciu o przepis prawa odpowiadający zaistniałemu w sprawie stanowi faktycznemu (art. 59 § 2 ustawy egzekucyjnej), a nie powołany przez organ egzekucyjny art. 59 § 1 pkt 7 tej ustawy. W ocenie Dyrektora, zaskarżonym obecnie postanowieniem nie wykreował nowego uprawnienia dla organu egzekucyjnego, a jedynie wyjaśnił, zgodnie z żądaniem wierzyciela, konsekwencję prawną wydanego rozstrzygnięcia w postępowaniu zażaleniowym. Tym samym nie uzupełniono oceny stanu faktycznego, czy prawnego. Dlatego też, zdaniem Dyrektora, organ nadzoru, przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] dotyczącego wyjaśnienia treści postanowienia z dnia [...], nie wyszedł poza zakres dyspozycji przepisu art. 113 § 2 K.p.a. Wyjaśnienie to nie zastąpiło rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia postanowienia organu egzekucyjnego i umorzenia postępowania, lecz jedynie wyjaśniło jego zasadność. Według Dyrektora wierzyciel w złożonym zażaleniu, kwestionuje de facto postanowienie z dnia [...] i zastosowanie przez organ nadzoru przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i orzeczenie wydane w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W takim przypadku, wierzyciel posiadał uprawnienie do merytorycznego kwestionowania wydanego rozstrzygnięcia, a nie jego podważenia w trybie wyjaśnienia treści wydanego postanowienia tj. art. 113 § 2 K.p.a. W skardze na to postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca Agencja, działając przez fachowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie postanowień Dyrektora wydanych w dwóch instancjach i zasądzenia kosztów postępowania zarzucając naruszenie: - art. 113 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie okoliczności wskazanych przez skarżącą i w konsekwencji nie wyjaśnienie treści, - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez wadliwe wyjaśnienie i sformułowanie nieprzekonującego uzasadnienia, - art. 113 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez to, że organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że zwróciła się o wyjaśnienie wątpliwości treści postanowienia, które na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylało i umarzało postępowanie pierwszoinstancyjne prowadzone wobec zobowiązanej, podczas, gdy jego uzasadnienie sugerowało, jakoby organ egzekucyjny miał w przyszłości wydać kolejne orzeczenie merytoryczne w przedmiocie umorzenia lecz ze wskazaniem prawidłowej podstawy prawnej tj. art. 59 § 2 ustawy egzekucyjnej. Zdaniem skarżącej Dyrektor naruszył art. 113 § 2 K.p.a., gdyż nie wyjaśnił treści uzasadnienia i pominął okoliczności przez nią wskazane. Nadto Dyrektor przeprowadził wywód merytoryczny odnoszący się do stanu faktycznego sprawy, uzupełnił go o nowe elementy, zmodyfikował dotychczasową ocenę stanu faktycznego i prawnego i zmienił treść postanowienia wbrew treści powołanego przepisu. W niniejszej sprawie treść sentencji była wyraźna, jednakże różniła się od treści uzasadnienia. Skarżąca dodała, że decyzja z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. może być wydana tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Z tego powodu w uzasadnieniu nie może wskazywać, że konsekwencją takiego orzeczenia winno być wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego ze wskazaniem prawidłowej podstawy prawnej tj. art. 59 § 2 ustawy egzekucyjnej. Odpowiadając na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko i jego argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek nie tylko z przyczyn w niej wymienionych. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że dotyczyło ono wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia, mocą którego, Dyrektor uchylił postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego i umorzył postępowanie w sprawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. W postanowieniu wyjaśniającym wątpliwości, wydanym na podstawie art. 123, art. 124 i art. 113 § 2 w zw. z art. 126 K.p.a., Dyrektor stwierdził że konsekwencją orzeczenia podlegającego wyjaśnieniu winno być wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego skierowanego do zobowiązanego (sp. z o.o. w likwidacji), ale wskazującego prawidłową podstawę prawną. Zdaniem skarżącego zastosowanie art. 113 § 2 K.p.a było nieprawidłowe, zaś wydane na jego podstawie orzeczenie w istocie nie wyjaśniło treści postanowienia, którego dotyczyło. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne, prowadzone wobec Sp. z o.o. w likwidacji, z uwagi na to, że w dniu [...] nastąpiło wykreślenie tej Spółki z KRS, zaś jako podstawę umorzenia tego postępowania wskazał art. 59 § 1 pkt 7 i art. 59 § 3 ustawy egzekucyjnej. W wyniku rozpatrzenia zażalenia wierzyciela na to postanowienie organ nadzoru postanowieniem z dnia [...] uchylił je w całości i umorzył postępowanie w sprawie, a to na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 59 § 5 ustawy egzekucyjnej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Dyrektor wskazał, że brak było podstaw faktycznych i prawnych do wydania przez organ egzekucyjny postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej, gdyż przepis ten dotyczy sytuacji, gdy przepisy ustawy egzekucyjnej nie przewidują egzekucji administracyjnej dla obowiązku określonego w tytule wykonawczym, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wyjaśniając, na wniosek wierzyciela, treść tego postanowienia Dyrektor stwierdził, że wykreślenie zobowiązanej Spółki z o.o. w likwidacji z KRS jest tożsame z nieistnieniem zobowiązanego wskazanego w tytułach wykonawczych wierzyciela, a więc niemożliwym było kontynuowanie wobec niej postępowania egzekucyjnego, a w konsekwencji uzyskanie jakiejkolwiek kwoty, w tym przewyższającej wydatki egzekucyjne, o czym mowa w art. 59 § 2 ustawy egzekucyjnej. Bezskuteczność tego postępowania przesądza o konieczności jego zakończenia poprzez umorzenie, ale na podstawie art. 59 § 2 ustawy egzekucyjnej. Dyrektor wskazał, że postanowienie to jest ostateczne i jednocześnie pouczył o możliwości wniesienia na nie zażalenia do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Wniesione od tego postanowienia zażalenie rozpoznał jednak Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach. Zgodnie z treścią art. 18 ustawy egzekucyjnej, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy egzekucyjnej nie regulują kwestii rozstrzygnięć odwoławczych czy wyjaśnienia ich wątpliwości, wobec czego należy w tej materii stosować, w sposób odpowiedni, regulujące te kwestie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis ten znajduje zastosowanie do zażaleń (art. 144 K.p.a.). Stosownie do brzmienia art. 113 § 2 i 3 K.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony, wątpliwości co do treści decyzji (§ 2 ). Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie (§ 3). "Celem orzeczenia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, która może zawierać w odczuciu strony niejasności interpretacyjne. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy" (tak wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 5166/16). "W postępowaniu w trybie art. 113 § 2 K.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może natomiast stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym ewentualnie w jednym z trybów nadzoru" (tak wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 240/17). "Instytucja "wyjaśnienia treści decyzji" ma służyć jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z powyższej decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Innymi słowy, obowiązek udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli wątpliwości obiektywnie istnieją" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 553/17). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, którego wyjaśnienia domagała się strona skarżąca, dotyczyło postępowania egzekucyjnego. Mocą tego postanowienia organ drugiej instancji (odwoławczy), korzystając z uprawnień mu przynależnych na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, na podstawie tam wskazanej, w całości i umorzył postępowanie w tej sprawie, a więc w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej. Jest rzeczą oczywistą, że przepisy ustawy egzekucyjnej (art. 59 tej ustawy) jako podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego przywołują różne zdarzenia i stany faktyczne lub prawne. Każda z wymienionych w art. 59 § 1 i § 2 ustawy egzekucyjnej przesłanek może być samoistną przyczyną umorzenia postępowania co oznacza, że błędne wskazanie przez organ pierwszej instancji (organ egzekucyjny) jako podstawy umorzenia przesłanki, która w sprawie nie wystąpiła musiało skutkować uchyleniem takiego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (organ nadzoru) i umorzeniem w tym przedmiocie toczącego się postępowania. Uchylając orzeczenie pierwszoinstancyjne organ nadzoru nie prowadził żadnego postępowania uzupełniającego ani nie wskazał, by w sprawie występowały inne przesłanki powodujące obligatoryjne umorzenie postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 ustawy egzekucyjnej). Skoro organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne wyłącznie na podstawie przepisu art. 59 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej, a przesłanka ta w sprawie nie wystąpiła, to organ nadzoru rozpoznający zażalenie na to postanowienie, nie mógł orzekać o innych przyczynach uzasadniających umorzenie tego postępowania, skoro nie były one przedmiotem zaskarżonego zażaleniem postanowienia. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu wyjaśniającym Dyrektor mógł nakazać organowi egzekucyjnemu wydanie postanowienia o umorzeniu przedmiotowego postępowania egzekucyjnego w oparciu o inną prawidłową, zdaniem Dyrektora, podstawę prawną (art. 59 § 2 ustawy egzekucyjnej), w sytuacji, gdy tego rodzaju rozstrzygnięcie uzależnione jest od spełnienia opisanych tam przesłanek i zależy od uznania organu egzekucyjnego. Tego rodzaju wyjaśnienie wykraczało poza ramy art. 113 § 2 K.p.a., gdyż nie dotyczyło istoty i przedmiotu rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, lecz nakazywało organowi pierwszej instancji wydanie określonej treści orzeczenia i jego podstawę prawną. Umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje z przyczyn wymienionych w art. 59 § 1 ustawy egzekucyjnej z urzędu albo na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela. W przypadku wystąpienia choćby jednej z przesłanek opisanych w powołanym przepisie organ egzekucyjny winien umorzyć postępowanie egzekucyjne. Oznacza to obowiązek badania z urzędu tych przesłanek na każdym etapie postępowania egzekucyjnego i odpowiedniego reagowania na ich zaistnienie. W przypadku wystąpienia przesłanki umorzeniowej rzeczą organu egzekucyjnego jest umorzenie postępowania egzekucyjnego. W sytuacji, gdy organ egzekucyjny umorzył z urzędu postępowanie egzekucyjne wobec ustalenia zaistnienia jednej z przesłanek z art. 59 § 1 ustawy egzekucyjnej, która według organu drugiej instancji nie mogła mieć miejsca (z uwagi na stan faktyczny czy prawny sprawy) i orzekanie w tym zakresie było bezprzedmiotowe, organ ten (organ nadzoru) obowiązany jest uchylić postanowienie organu egzekucyjnego i umorzyć postępowanie w tak określonej sprawie, skoro przepisy K.p.a., znajdujące zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, nie przewidują możliwości innego rodzaju rozstrzygnięcia. Tak wydane przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcie nie dotyczyło i nie mogło dotyczyć samego postępowania egzekucyjnego lecz wyłącznie postępowania wpadkowego związanego z rozstrzygnięciem istnienia lub nie przesłanki do umorzenia postępowania, wskazanej przez organ pierwszej instancji (organ egzekucyjny). Chodziło więc o umorzenie postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, po wcześniejszym uchyleniu postanowienia organu egzekucyjnego bezpodstawnie umarzającego postępowanie egzekucyjne. Należy przy tym zauważyć, że "dokonywanie rektyfikacji (w pojęciu tym mieści się także wyjaśnianie wątpliwości) decyzji sprawia, że w obrocie prawnym funkcjonuje pierwotna wersja decyzji wraz z postanowieniem wydanym w celu jej wyjaśnienia" (tak wyrok NSA z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt I GSK 241/10). Tym samym przy uwzględnieniu spornego wyjaśnienia, wyjaśniane postanowienie, po uchyleniu zaskarżonego postanowienia i umorzeniu postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na jednej podstawie prawnej, nakazywało organowi egzekucyjnemu umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 ustawy egzekucyjnej, co wykraczało poza treść wyjaśnianego orzeczenia i było wbrew przepisowi art. 138 K.p.a. Oznaczało to również, że organ nadzoru uwzględnił nie badane wcześniej elementy stanu faktycznego i prawnego, modyfikując swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Sąd orzekający w sprawie z uwagi na jej przedmiot nie był władny orzekać o prawidłowości wyjaśnianego postanowienia, co do ewentualnej podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego czy też zasadności wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia, stwierdza natomiast, że jego wyjaśnienie naruszało przepisy art. 113 § 2 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazane wyżej uchybienia odnosiły się do postanowień wydanych w obu instancjach dlatego też Sąd orzekł o ich uchyleniu. Rozpoznając sprawę ponownie Dyrektor będzie miał na uwadze poczynione wyżej oceny prawne co do zakresu i sposobu stosowania art. 113 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy egzekucyjnej, a następnie wyda stosownej treści rozstrzygnięcie. Z tych przyczyn wobec stwierdzenia naruszenia przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018. 1302 ze zm.) orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (j.t. Dz. U. 2018. 265). ec