I SA/Gl 1136/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska (spr.), Sędziowie WSA Piotr Pyszny, Katarzyna Stuła-Marcela, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. G., J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 16 lipca 2024 r. nr SKO.4110.15.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: organ odwoławczy) postanowieniem z 16 lipca 2024 r. nr SK0.4110.15.2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 i art. 144 w zw. z art. 61a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej: K.p.a. oraz art. 17, art. 18, art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 z póżn. zm.), dalej: u.p.e.a. w zw. z art. 13 pkt 1 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070), po rozpoznaniu zażalenia J. G. i M. G. (dalej: zobowiązani, skarżący), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta C. (dalej: organ pierwszej instancji) z 7 czerwca 2023 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: NF/1678-1679/2016 z 26 sierpnia 2016 r., NF/946-947/2017 z 12 kwietnia 2017 r., wobec zobowiązanych, z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. Powyższe postanowienie organu odwoławczego zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: NF/1678-1679/2016 z 26 sierpnia 2016 r., NF/946-947/2017 z 12 kwietnia 2017 r, pismem z 27 kwietnia 2023 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji - 11 maja 2023 r.) zobowiązani wnieśli zarzuty w trybie art. 33 u.p.e.a.. Podnieśli, na podstawie art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., wygaśnięcie w całości albo w części obowiązku, a więc zarzut przedawnienia egzekwowanego obowiązku objętego tytułami wykonawczymi. Postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych zostało zakończone 10 lutego 2023 r. poprzez wyegzekwowanie w całości należności. Organ pierwszej instancji postanowieniem z 7 czerwca 2023 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, prowadzonego na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych, z uwagi na uchybienie przez zobowiązanych terminu do wniesienia zarzutów. Zobowiązani wnieśli zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z 7 czerwca 2023 r., w którym zarzucili naruszenie: 1. art. 25 § 5 pkt 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, że doręczenie tytułów wykonawczych nastąpiło w latach 2016-2017, zatem zastosowanie mają przepisy ustawy obowiązujące przed 20 lipca 2020 r., gdy tymczasem doręczenie tytułów wykonawczych nie nastąpiło do dnia dzisiejszego, w związku z czym zastosowanie mają przepisy obowiązujące po 30 lipca 2020 r., tym samym podniesienie zarzutów egzekucyjnych było możliwe również po upływie 7 dni od daty wszczęcia egzekucji; 2. art. 61a § 1 K.p.a. poprzez dokonanie przez organ pierwszej instancji odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, powołując się na upływ terminu do wniesienia zarzutów, gdy tymczasem termin ten nie upłynął; 3. art. 70 ust. 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 z późn. zm.), dalej: O.p. poprzez nie uwzględnienie terminu przedawnienia od ewentualnego doręczenia wszystkich tytułów w latach 2016-2017 do końca 2022 r., po którym to terminie wszystkie zobowiązania przedawniły się. Organ odwoławczy postanowieniem z 16 lipca 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Na wstępie swoich rozważań organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa została rozpatrzona na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 30 lipca 2020 r. w zw. z art. 13 pkt 1 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070), który stanowi, że do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (to jest ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie mają zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które weszły w życie z dniem 30 lipca 2019 r. i które mają zastosowanie do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie tytułów wykonawczych przyjętych do egzekucji od 30 lipca 2020 r. Powołując się na przepisy art. 61 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. organ odwoławczy wskazał, że datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym. Stosownie natomiast do treści art. 26 § 5 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą: 1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, 2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Powyższy przepis stwarza zatem alternatywę rozłączną i oznacza, że spełnienie jednego tylko warunku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Natomiast organ pierwszej instancji wystawił na zobowiązanych tytuły wykonawcze wraz z zawiadomieniami o zajęciach wierzytelności w następujących terminach: - tytuły wykonawcze nr NF/1678-1679/2016 z 26 sierpnia 2016 r. obejmujące zaległość z tytułu podatku od nieruchomości za 2014/3, 2014/5, 2014/9, 2014/11 oraz 2015/3, 2015/5, 2015/9, 2015/11, wraz z wezwaniem - doręczeniem nr [...] z 28 grudnia 2016 r. - ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że odpis tych tytułów wykonawczych wraz z zajęciem został doręczony zobowiązanym w trybie art. 44 K.p.a. w dniu 13 stycznia 2017 r., - tytuły wykonawcze nr NF/946-947/2017 z 12 kwietnia 2017 r. obejmujący zaległość z tytułu podatku od nieruchomości za 2016-03, 2016-05 i 2016-09, 2016-11, wraz z zawiadomieniem o zajęciu wierzytelność z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego u dłużnika zajętej wierzytelności, tj. P S.A. w W. nr [...] z 30 maja 2017 r. - ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że odpis tytułów wykonawczych wraz z zajęciem został doręczony zobowiązanym w dniu 19 czerwca 2017 r. w trybie art. 44 K.p.a. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że 2 stycznia 2020 r. poborca spisał ze zobowiązanymi protokół o jego stanie majątkowym. Zdaniem organu odwoławczego bezsprzecznie wynika, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego w powyższych przypadkach nastąpiło przed dniem 30 lipca 2020 r., co oznacza, że zastosowanie mają przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 r. Tytuły wykonawcze w myśl art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zawierały pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Pouczenie zobowiązanego o terminie składania zarzutów zawarte w tytułach wykonawczych nastąpiło w dniu doręczenia zobowiązanemu odpisów tytułów wykonawczych, tj. w latach 2016 - 2017. Natomiast zarzuty zostały wniesione w dniu 11 maja 2023 r., czyli w terminie przekraczającym siedmiodniowy termin do wniesienia zarzutów. Uchybienie terminu do wniesienia zarzutów na postępowanie egzekucyjne z art. 33 u.p.e.a. oznacza zgodnie z art. 61a K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. brak podstaw do prowadzenia postępowania w ich sprawie. W skardze na postanowienie organu odwoławczego wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1. art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, że doręczenie tytułów wykonawczych nastąpiło w latach 2007-2017, zatem zastosowanie mają przepisy ustawy obowiązujące przed 30 lipca 2020 r., gdy tymczasem doręczenie tytułów wykonawczych nie nastąpiło do dnia dzisiejszego, w związku z tym zastosowanie mają przepisy obowiązujące po 30 lipca 2020 r., a co za tym idzie podniesienie zarzutów egzekucyjnych jest możliwe również po upływie 7 dni od daty wszczęcia egzekucji; 2. art. 61a § 1 K.p.a. poprzez dokonanie przez organ pierwszej instancji odmowy wszczęcia postępowania w sprawie powołując się na upływ terminu do wniesienia zarzutów, gdy tymczasem termin ten nie upłynął; 3. art. 70 ust. 4 O.p. poprzez nie uwzględnienie upływu terminu przedawnienia od ewentualnego doręczenia wszystkich tytułów w latach 2007-2017 do końca 2022 r., po którym to terminie wszystkie zobowiązania przedawniły się. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zaskarżone postanowienie nie ma podstaw faktycznych i prawnych. Nie zgodzili się z twierdzeniem organu pierwszej instancji jakoby w zaistniałej sytuacji koniecznym było wniesienie zarzutów w terminie 7 dni od doręczenia tytułów wykonawczych, bowiem ich doręczenie nie nastąpiło, jak podaje organ pierwszej instancji w latach 2007-2017, lecz dopiero w 2023 r. doręczono zawiadomienie o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że doręczenia tytułów wykonawczych nastąpiły w latach 2007-2017, to przez ten czas nie wykonano żadnych czynności egzekucyjnych, w związku z czym zobowiązanie wygasło po upływie 5 letniego terminu (najpóźniej z końcem 2022 r.). Ponadto termin przedawnienia - jeżeli tytuły wykonawcze byłyby doręczone - nie mógł nastąpić przed upływem 5 lat od wszczęcia postępowania egzekucyjnego - w związku z czym zarzuty egzekucyjne mogły być podniesione dopiero po upływie powyższego terminu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniesionych przez skarżących zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Niemniej jednak, aby prawidłowo rozstrzygnąć tak zarysowany spór konieczne jest ustalenie, czy w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy egzekucyjnej w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r., czy też po tej dacie. Na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070 z późn. zm.) do postępowań wszczętych na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i niezakończonych przed 30 lipca 2020 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozpoznawanej sprawie tytuły wykonawcze: - nr NF/1678-1679/2016 z 26 sierpnia 2016 r. wraz z wezwaniem - doręczeniem nr [...] z 28 grudnia 2016 r. zostały doręczone zobowiązanym w trybie art. 44 K.p.a. w dniu 13 stycznia 2017 r., - tytuły wykonawcze nr NF/946-947/2017 z 12 kwietnia 2017 r. wraz z wezwaniem -doręczeniem nr [...] z 30 maja 2017 r. zostały doręczone zobowiązanym w trybie art. 44 K.p.a. w dniu 19 czerwca 2017 r. Co więcej z odpisów tytułów wykonawczych wynika, że wysłano je i doręczono zobowiązanym w trybie art. 44 K.p.a. na ich aktualny adres zamieszkania. Tym samym nie ma podstaw, aby kwestionować fakt doręczenia zobowiązanym odpisów tytułów wykonawczych. Z akt sprawy wynika zatem, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego, na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: NF/1678-1679/2016 z 26 sierpnia 2016 r., NF/946-947/2017 z 12 kwietnia 2017 r. nastąpiło przed dniem 30 lipca 2020 r., co oznacza, że do postępowania egzekucyjnego zastosowanie mają przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 lipca 2020 r. Natomiast zarzuty zostały wniesione przez skarżących dopiero pismem z 27 kwietnia 2023 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji - 11 maja 2023 r.). Przechodząc do dalszych rozważań podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły, m.in. przepisy art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 i art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 9 września 2015 r., sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918). Na tym etapie rozważań podkreślenia wymaga, że w przypadku odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14 - wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) W orzecznictwie sądowym zostało przesądzone, że uchybienie terminowi do wniesienia zarzutów powoduje bezskuteczność dokonanej przez stronę czynności procesowej, co prowadzić może do zamknięcia drogi dalszego postępowania. W takiej sytuacji właściwa będzie podstawa z art. 61a § 1 K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. W ten sposób rozstrzygnięcie organu najpełniej wyraża konsekwencje w postaci bezskuteczności dokonanej przez stronę czynności procesowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II FSK 3770/14, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z 27 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 1017/13; w Olsztynie z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 843/14; w Białymstoku z 19 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 354/17; w Poznaniu z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Po 493/20). Podkreślić należy, że wniesienie zarzutów po terminie jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tego stanu organ nie ma możliwości ich merytorycznego rozpoznania. Ustalenie, że zarzuty zostały złożone po terminie do dokonania tej czynności nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z analizy art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Gdy organ stwierdzi, że zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do ich merytorycznego rozpoznania i ma obowiązek odmówić ich oceny. Natomiast zawiadomienie o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej nr [...] z 29 grudnia 2022 r., które doręczone zostało zobowiązanym 4 stycznia 2023 r, było kolejnym środkiem egzekucyjnym zastosowanym przez organ egzekucyjny. W związku z tym organ egzekucyjny nie miał w obowiązku przesyłać w załączeniu odpisów tytułów wykonawczych, które już wcześniej doręczył zobowiązanym. Z uwagi zatem na uchybienie terminu do wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, postępowanie w tym przedmiocie nie mogło zostać wszczęte. Zasadnie zatem organ egzekucyjny i organ odwoławczy uznały, że skarżący wnieśli zarzuty po terminie, gdyż do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy egzekucyjnej, zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Natomiast obowiązujące do 29 lipca 2020 r. przepisy ustawy egzekucyjnej w zakresie dotyczącym m.in. zachowania terminu do wniesienia zarzutów stanowiły o konieczności dotrzymania przez zobowiązanego 7-dniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Prawidłowo zatem organy obu instancji zastosowały art. 61a K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Z tych też względów niezasadne okazały się zarzuty skargi. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) oddalił skargę.