I SA/Gl 1146/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędziowie WSA Agata Ćwik-Bury, Beata Machcińska, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. (dalej: ZUS lub organ), na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ‒ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej K.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm., dalej u.s.u.s.) ‒ utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r., nr [...] odmawiającą M. I. (dalej: zobowiązana lub skarżąca) umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS podniósł, że zobowiązana we wniosku z 12 lutego 2018 r. domagała się w ramach pomocy de minimis umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek, powołując się na trudną sytuację materialną i brak możliwości pogodzenia ich płatności z bieżącymi składkami, które musi uiszczać w związku z prowadzoną działalnością. Decyzją z [...] r. organ odmówił umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek: - na ubezpieczenia społeczne za okres od października 2009 r. do stycznia 2018 r., - na ubezpieczenie zdrowotne za okres od września 2009 r. do stycznia 2018 r., - na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od października 2010 r. do czerwca 2011 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązana wniosła o powtórne przeanalizowanie sprawy i umorzenie odsetek od należności z tytułu nieopłaconych składek. ZUS utrzymał w mocy decyzję z [...] r. Ustalił, że zobowiązana od 31 grudnia 1998 r. do 30 czerwca 2011 r. prowadziła działalność gospodarczą i w tym okresie nie wywiązała się z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia z tytułu prowadzonej działalności. Z tego tytułu organ naliczył odsetki od nieopłaconych należności. Zaległości składkowe zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym, które jest prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS w C. Z danych ZUS wynika, że od 24 lutego 2017 r. zobowiązana ponownie prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług ubezpieczeniowych i za 2017 r. osiągnęła dochód w kwocie 5.546 zł. Powołując art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ uznał, że wobec zobowiązanej nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co uniemożliwia wydanie decyzji o umorzeniu należności na tej podstawie prawnej. W szczególności podkreślił, że powstałe zaległości były objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora Oddziału ZUS. Organ powołując się na posiadane dane podał, że obecnie zobowiązana uzyskuje dochód z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej (za 2017 r. - 5.546 zł), zaś od 1 sierpnia 2018 r. podjęła dodatkową pracę na etat. Ponadto podał, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe a koszty związane z utrzymaniem wynoszą 300 zł. Zobowiązana nie posiada innych zobowiązań pieniężnych i nie korzysta z pomocy społecznej. Analiza zgromadzonych dokumentów doprowadziła organ do wniosku, że przedstawiona sytuacja finansowa stawia przed zobowiązaną czasowe ograniczenia, jednak sytuacja taka nie ma charakteru stałego i może ulec zmianie; przemawia za tym wiek, doświadczenie zawodowe oraz motywacja do osiągania dochodów zobowiązanej. Jednocześnie ZUS zadeklarował pomoc w spłacie należności z tytułu odsetek od należnych składek w postaci rozłożenia ich spłaty na raty, dając możliwość negocjowania okresu spłaty i wysokości rat układu. Ponadto organ odwołał się do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanym na jego podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) stwierdzając, że zobowiązana nie wykazała, że jej sytuacja losowa, materialna bądź zdrowotna uniemożliwiałaby dokonanie spłaty zadłużenia. W skardze zobowiązana wniosła o umorzenie odsetek. W uzasadnieniu podkreśliła, że nastąpił błędna ocena jej stanu finansowego. Wyjaśniła, że ze wskazanego przez organ dochodu (5.546 zł), po odliczeniu wydatków, pozostaje jej kwota 5.23 zł na dzień. Natomiast jej dodatkowa praca "na etat", to 1/125 etatu konieczna, aby móc wykonywać działalność w zakresie pośrednictwa bankowego i ubezpieczeniowego. Dodała, że spłatę odsetek uniemożliwia jej sytuacja materialna, jest to "ponad jej siły". ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegała decyzja odmawiająca umorzenia skarżącej odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym z uwagi na naruszenie przez ZUS art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 15 i art. 127 § 1 i § 3 K.p.a. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nakazuje wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania powinna być dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi na skutek wniesionego odwołania (tu: wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) ‒ przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 K.p.a.). Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania się na obu decyzjach ZUS wydanych w niniejszej sprawie przez tę samą osobę, tj. Naczelnika Wydziału J. T. Wymieniona osoba złożyła swój podpis (pod imienną pieczątką) na decyzjach obu instancji (z [...] r. oraz z [...] r.). Ponadto brała udział we wszystkich czynnościach wszczętych przez organ po złożeniu przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i podpisała wszystkie pisma (zawiadomienia) kierowane do skarżącej: z 16 maja 2018 r., 8 czerwca 2018 r. oraz z 20 czerwca 2018 r. Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Na mocy art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie natomiast z treścią art. 83 ust. 4 cytowanej ustawy od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie nie przysługuje odwołanie, ale prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a także na mocy art. 140 K.p.a. odpowiednio stosuje się przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, jednakże wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07; wymienione w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji należy podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego, czego w rozpoznawanym wypadku dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy tej samej osoby figurujące na obu decyzjach, stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 92/11). Rozstrzygając przedmiotową sprawę Sąd miał na uwadze, że zagadnienie zastosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. było niejednolicie ujmowane w orzecznictwie i literaturze prawniczej. W ostatnim czasie przeważa jednak pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje zastosowanie także w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Do tego stanowiska przychyla się także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W orzecznictwie podkreśla się, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji, lecz należy go zaliczyć do zwykłych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych. Przemawia za tym przede wszystkim umieszczenie przepisu art. 127 § 3 K.p.a. w Rozdziale 10 Działu II zatytułowanym "Odwołania". Użycie przez ustawodawcę dla oznaczenia przewidzianych tam środków zaskarżenia liczby mnogiej bezspornie dowodzi, że każdemu z nich nadano walor odwołania. Na zasadność tej tezy wskazuje też zamieszczenie w omawianej normie odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. W tej sytuacji samo niewywoływanie skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, a powierzenie jej ponownie temu samemu organowi, nie pozbawia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest bowiem jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które nie podważają prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Dodać należy, że istotą regulacji zawartej w art. 127 § 3 K.p.a. jest zatem prawna możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, a nie to czy dokonuje tego organ wyższego stopnia. W dwuinstancyjności postępowania punkt ciężkości spoczywa bowiem na prawnej możliwości dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast jest rzeczą drugorzędną, czy do drugiego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest inny (wyższego stopnia), czy ten sam (dotyczy to organów naczelnych) organ administracji państwowej, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji (W. Dawidowicz "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989, s. 45). Podsumowując w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 oraz przywołane tam orzecznictwo). Omawiane zagadnienie stanowiło także przedmiot rozstrzygnięcia w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12, dotyczącej brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obowiązującego przed dniem 11 kwietnia 2011 r., w której NSA opowiedział się za zastosowaniem tego przepisu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. W podsumowaniu uchwały NSA podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Naruszenie omówionych wyżej przepisów zadecydowało o rozstrzygnięciu w badanej sprawie. Niezależnie zaś od powyższego ‒ na marginesie rozstrzyganej sprawy ‒ Sąd sygnalizuje niewystarczające wyjaśnienie przez ZUS kwestii przedawnienia odsetek za zwłokę od należności składkowych, których dotyczy niniejsza sprawa (art. 24 ust. 5 - 5f u.s.u.s.). Przedmiot sprawy stanowił wniosek o umorzenie odsetek od składek za okres od września 2009 r. do stycznia 2018 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ jedynie wspomniał, że składki były objęte postępowaniem egzekucyjnym, jednak brak stosownej dokumentacji uniemożliwia dokonania kontroli w tym zakresie, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nieudokumentowanie zagadnienia zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek, a co za tym idzie także dochodzonych odsetek za zwłokę, może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd nie rozważał zasadności podnoszonych w skardze zarzutów, ponieważ odniesienie się do kwestii, których one dotyczą zaktualizuje się dopiero po wyeliminowaniu omówionych nieprawidłowości. Wskazane wyżej uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a.; po drugie, w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym wystąpiły na tyle istotne wady, że nie można wykluczyć, iż mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.