I SA/Gl 1164/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant st. sekretarz sądowy Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. H. na uchwałę Rady Gminy Lipowa z dnia 12 grudnia 2016 r. nr XXXI/193/16 w przedmiocie rocznej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. Rada Gminy Lipowa (dalej – Rada Gminy, organ uchwałodawczy) w dniu 12 grudnia 2016 r. podjęła uchwałę nr XXXI/193/16 w sprawie rocznej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia 14 grudnia 2016 r. poz. 6850 – dalej uchwała). Powołanym aktem prawa miejscowego ustalono ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami za rok od domku letniskowego, wykorzystywanego jedynie przez część roku, która stanowi iloczyn średniej ilości odpadów powstających na tych nieruchomościach na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określonej w § 1 ust. 3 (§ 1 ust. 2 uchwały). Zgodnie natomiast z § 1 ust.1 uchwały ryczałtowa stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od jednego domku letniskowego, wykorzystywanego jedynie przez część roku wynosi: 1) 356 złotych za rok, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, 2) 428 złotych za rok, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny Pismem z dnia 19 lipca 2017 r. pełnomocnik E. H. (dalej - skarżąca, strona) wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa przejawiającego się w niezgodności uchwały z wynikającą z Konstytucji zasadą równości wobec prawa poprzez wprowadzenie nieznanego ustawowo podziału nieruchomości na zamieszkałe i niezamieszkałe. Pełnomocnik wskazał przy tym, że kwestionowana uchwała nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa, albowiem art. 6c ust. 1 u.u.p.c.g. daje możliwość ustalenia opłat jedynie w odniesieniu do nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zaś art. 6k ust. 2 pkt 4 wymienia nieruchomości sezonowo zamieszkałe jedynie na potrzeby ustalenia opłat w ramach ogólnych kosztów funkcjonowania całego systemu gospodarowania odpadami. Następnie Rada Gminy podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale. Ustosunkowując się do stanowiska zaprezentowanego w wezwaniu, Rada Gminy podniosła, że wysokość kwestionowanych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalona została w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, albowiem na skutek nowelizacji ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87) wprowadzono do art. 6j ust. 3b i 3c, które były podstawą do wydania kwestionowanej uchwały, przewidując możliwość uchwalenia stawki ryczałtowej rocznej dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Jednocześnie stawka została wyrażona jako iloczyn pojemników oraz stawki opłaty wynikającej z art. 6k ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Nie jest ona przy tym uzależniona od rzeczywistej ilości odpadów czy osób przebywających na tej nieruchomości. Rada uznała, że nie jest możliwe porównywanie tak ustalonej opłaty z opłatą ustaloną dla nieruchomości stale zamieszkiwanej. Jedocześnie organ wskazał na szczegółowe wyliczenie stawki opłat. Strona nie zgadzając się ze stanowiskiem organu uchwałodawczego, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), wniosła skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Uzasadniając skargę strona posłużyła się argumentacją przedstawioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazała ponadto, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, albowiem jest właścicielem nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe położonej w gminie. Stwierdziła, że w oparciu o tę uchwałę właściciele tacy jak ona są obciążani opłatą proporcjonalnie wyższą niż właściciele nieruchomości zamieszkiwanych na stałe. W jej ocenie stawki te są niekorzystne i dyskryminujące dla właścicieli nieruchomości niezamieszkiwanych stale, a żaden przepis nie uzasadnia takiego zróżnicowania. Wskazała, że przedmiotem opłaty nie są nieruchomości a odpady komunalne, w związku z czym zwolnieniem mogą być objęte niektóre rodzaje odpadów, nie zaś kategorie mieszkańców czy nieruchomości. Tymczasem uchwała, w jej ocenie, wprowadziła nieznany ustawowo podział nieruchomości: zamieszkałych na stałe i czasowo. Odpowiadając na skargę organ uchwałodawczy – reprezentowany przez Wójta Gminy - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko i przywołaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – dalej określanej też jako p.p.s.a. – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do treści art. 53 § 1 i 2 tej ustawy skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako u.s.g, obowiązującego w dacie zaskarżenia uchwały wynikało, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu. Warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy było zatem wykazanie, że 1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniej bezskutecznie wezwano gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie wymogi powyższe zostały spełnione. Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 6c ust. 1 i art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako u.c.p.g., do obowiązkowych zadań własnych gmin należy utrzymanie czystości i porządku w gminach, a wykonując to zadanie gminy obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, co polega m.in. na zorganizowaniu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zaś właściciele nieruchomości zobowiązani są ponosić na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarga została wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega uchwała, której postanowienia naruszają interes prawny lub uprawnienia danej osoby. Skarżący powinien zatem wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś tylko sytuacją faktyczną). Związek ten powinien istnieć w chwili wejścia w życie zaskarżanej uchwały i powodować następstwo w postaci pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków, mających oparcie w przepisach prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wykazała istnienie takiego związku. Zaskarżona uchwała dotyczy ustalenia stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane w celach rekreacyjno-wypoczynkowych. Skarżąca jest właścicielem domku letniskowego położonego na terenie Gminy. Jest zatem adresatami praw i obowiązków wymienionych w rozdziale 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i jest zobowiązana płacić ryczałtową opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, na podstawnie unormowań zaskarżonej uchwały. Posiada ona zatem interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Skarżąca zarzuciła niezgodność przedmiotowej uchwały z prawem wskazując, że: - zaskarżona uchwała wprowadza nieznany ustawie podział na nieruchomości zamieszkałe i niezamieszkałe; - wysokość opłaty ryczałtowej ustalonej uchwałą w sposób niesprawiedliwy obciąża właścicieli nieruchomości letniskowych. Zarzuty te nie są uzasadnione. Na skutek nowelizacji u.c.p.g. ustawą nowelizacyjną z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) w art. 6j wprowadzone zostały ust. 3b i 3c. Przepisy te przewidują, że dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub dla innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na takich nieruchomościach, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 tej ustawy (chodzi o ustaloną przez radę gminy stawkę za pojemnik o określonej pojemności). Powyższe przepisy wprowadzające ryczałtową stawkę roczną dla nieruchomości rekreacyjnych weszły w życie z dniem 1 lutego 2015 r. Nowelizując ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca wprowadził roczną, ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami dla nieruchomości letniskowych wykorzystywanych sezonowo. Opłata ta płatna jest raz w roku ryczałtem. Nie zależy ona od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości, jest bowiem obliczana w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach tego rodzaju. Niezależnie od tego, że opłata ta jest płatna raz w roku, jest ona ekwiwalentem na rzecz gminy za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych powstających na nieruchomości w ciągu całego roku kalendarzowego. W uzasadnieniu do noweli projektodawca podniósł, że wprowadzenie obowiązku uchwalenia ryczałtowej stawki rocznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub od innej nieruchomości miało na celu uproszczenie przepisów dotyczących naliczania tych opłat. Zaskarżona uchwała dotyczy rocznych ryczałtowych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach letniskowych wykorzystywanych sezonowo. Jakkolwiek stawka opłaty ma charakter roczny, to dotyczy nieruchomości wykorzystywanych jedynie przez część roku. Zarzut, że wysokość opłaty ryczałtowej została wyliczona wadliwie, a właściciele nieruchomości letniskowych są obciążeni opłatą w zawyżonej wysokości nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 6j ust. 3b u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Z kolei ust. 3c cytowanego przepisu stanowi, że ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. W ocenie Sądu nie sposób uznać, że stawka opłaty ryczałtowej została, jak zarzuca skarżąca, ustalona w sposób nieprawidłowy. Stawka opłaty ryczałtowej określona zaskarżoną uchwałą jest ustalana po pierwsze za okres roku, a po drugie od domku letniskowego lub innej nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowej. Jej wysokość nie zależy ani od ilości osób przebywających w różnym czasie na takiej nieruchomości, ani od okresu tego przebywania. Jest ona uśredniona dla wszystkich nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych na terenie gminy. Nie można jej zatem porównywać z opłatami ustalanymi dla nieruchomości zamieszkiwanych stale, bowiem wielkość tych opłat uzależniona jest z reguły od określonych czynników (ilość osób, ilość zużytej wody, powierzchnia lokalu). Stawka ryczałtowa nie jest uzależniona od tych czynników. Ustawodawca wskazał na sposób jej obliczania w art. 6 j ust. 3 c, wskazując, że ma to być iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2". W badanej sprawie kalkulacja opłat została oparta o przedłożone przez zakład wywożący odpady ilości odbieranych odpadów z podziałem na pojemność pojemników z wszystkich nieruchomości rekreacyjnych oraz podzielona przez ilość takich nieruchomości na terenie Gminy. W ten sposób uśredniono ilość odbieranych odpadów/pojemników z nieruchomości rekreacyjnych. Następnie tak uśrednioną ilość odpadów pomnożono przez stawkę obowiązującą w Gminie oddzielnie dla odpadów segregowanych i niesegregowanych. W ten sposób ustalono stawkę rocznej opłaty ryczałtowej w wysokości: - dla odpadów segregowanych w wysokości 356 zł rocznie; - dla odpadów niesegregowanych w wysokości 428 zł rocznie. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach" nakazuje oparcie poczynionych w tym zakresie ustaleń na ilości wytwarzanych na tego rodzaju nieruchomościach odpadach. Wymóg ten został w niniejszej sprawie spełniony. Metodologia obliczenia rocznej opłaty ryczałtowej za nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b i 3c uwzględnia zatem wymóg ustawy, aby stawka ta ustalana była jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na wyżej wymienionych nieruchomościach wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Należy zwrócić uwagę na fakt, że poza przywołanym przepisem ustawodawca nie wskazał żadnej metody ustalenia średniej ilość odpadów powstających na wymienionych nieruchomościach. W ocenie Sądu ustalenie tej średniej poprzez podzielenie ogólnej ilości odbieranych pojemników z nieruchomości rekreacyjnych przez ilość tych nieruchomości czyni zadość wynikającej z art. 6 j ust. 3 c ustawy "średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach". Ustawodawca nie przekazując żadnych wskazówek, nie dokonując precyzyjniejszych uregulowań w tym przedmiocie – zdaniem Sądu – pozostawił swobodę wyboru metodologii organowi stanowiącemu gminy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 marca 2016 r. sygn. I SA/Gd 1411/15). Ta konstatacja przesądza o tym, że organ dokonując obliczenia ryczałtowej opłaty rocznej, nie przekroczył upoważnienia ustawowego w zakresie uwzględnienia parametrów pozwalających na ustalenie jej ostatecznej wysokości. Podnieść należy, że mając na uwadze brzmienie art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. oraz wypracowane na tle przywołanych wyżej przepisów piśmiennictwo i judykaturę przyjąć należy, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, str. 643; M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, OSS 1998/3/79, wyrok WSA w Krakowie z 21 listopada 2013 r., sygn. III SA/Kr 648/13 i Gorzowie Wielkopolskim z 30 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Go 269/11 – wszystkie dostępne na http//orzeczenia nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała nie zawiera istotnych naruszeń prawa. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewnić sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy (wyrok z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 127/13 dostępny http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kalkulacji stanowiącej podstawę ustalenia stawki opłat wynika, że stawka ta spełnia te wymogi. Zarzut skarżącej, że ustalona opłata narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa nie jest uzasadniony, ustawodawca przewidział bowiem w u.c.p.g taki sposób ustalania opłaty, który nie jest związany z ilością śmieci wytwarzanych na konkretnej nieruchomości, lecz ma charakter ryczałtowy. Metoda ryczałtowa zakłada uproszczone ustalenie należności z tytułu opłaty, niezwiązane z rzeczywistą ilością śmieci wytwarzanych na danej nieruchomości. W przypadku nieruchomości rekreacyjnych nakazał oparcie/powiązanie opłaty ze średnią ilością odpadów powstających na tego typu nieruchomościach. Z kolei metodologię ustalenie średniej ilości odpadów na nieruchomościach rekreacyjnych pozostawił gminom. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniesionej skargi, jako niezasadnej.