I SA/Gl 1220/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędziowie WSA Teresa Randak, Bożena Suleja, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w K. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 267.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 58 ust. 1 pkt 4, art. 55 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 404), po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorcy K. S., działającej pod firmą A K. S., od decyzji Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy (Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. Oddział w C.) z dnia [...] w przedmiocie umorzenia kary pieniężnej nałożonej decyzja z dnia [...] – uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...], Nr [...] w całości i orzekł co do istoty sprawy poprzez odmówienie umorzenia w całości kary pieniężnej nałożonej decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. W wyniku przeprowadzonej kontroli, Inspektor Pracy – Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. Oddział w C. decyzją z dnia [...], nałożył na K. S. prowadzącą działalność pod firmą A w M., karę pieniężną w kwocie [...] zł, na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 93 ust. 1 w związku z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, wymaganych przerwach i czasie odpoczynku kierowców. Decyzja została doręczona w dniu 11 kwietnia 2013 r. Pismem z dnia 28 kwietnia 2013 r. K. S. zwróciła się z wnioskiem o umorzenie kary pieniężnej. W uzasadnieniu podała, że kwota którą została ukarana jest dla niej niemożliwa do zapłacenia. Podała, że z dniem 27 marca 2013 r. zawiesiła działalność gospodarczą związaną z prowadzeniem firmy [...], którą podjęła w związku z otrzymywaną niską emeryturą w kwocie [...] zł. Obecnie spłaca kredyt zaciągnięty na kupno samochodu, a miesięczna rata wynosi [...] zł. Ponadto choruje na [...], a na lekarstwa pozostaje jej kwota [...] zł. Nadmieniła, że chciała sobie pomóc zakładając firmę [...], ale było to dla niej za trudne. Do wniosku dołączyła: - kopię decyzji o waloryzacji emerytury z dnia [...], z której wynika, że jej emerytura po waloryzacji wynosi [...] zł, - kopię harmonogramu spłat do umowy kredytowej z dnia 28 listopada 2011 r. dotyczącej pojazdu samochodowego, z której wynika, że zapłata ostatniej raty ma nastąpić 20 listopada 2016 r. (wysokość raty wynosi [...] zł), - kopię potwierdzenia przyjęcia wniosku CEIDG - 1 o wpisanie do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej zawieszenia działalności gospodarczej (wniosek został złożony w dniu 27 marca 2013 r. w Urzędzie Gminy w M.), - kopię karty informacyjnej z Oddziału [...][...] Zespołu Opieki Zdrowotnej w B., ul. [...], z którego wynika m.in., że K. S. przebywała ww. placówce od dnia 31 stycznia do dnia 1 marca 1991 r. (na karcie informacyjnej podano rozpoznanie choroby, a także wskazano badania dodatkowe). Inspektor Pracy – działając jako organ I instancji – wydał w dniu [...] decyzję, na mocy której postanowił: "utrzymać w mocy karę pieniężną nałożoną decyzją nr [...]". W uzasadnieniu powołując przepisy art. 55 i 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych podał, że nie stwierdzono podstaw formalnych do umorzenia w całości nałożonej kary pieniężnej. Przedsiębiorca nie wykazał braku środków finansowych i majątku własnego, co uniemożliwiłoby mu spłacenie nałożonej kary pieniężnej. W odwołaniu od decyzji wnioskodawczyni podniosła, że wykazała trudną sytuację finansową i niemożliwość zapłaty kary. Ponownie podkreśliła, że jest osobą chorą, cierpiącą na [...]. Do odwołania załączyła kopię oświadczenia o stanie majątkowym (bez daty sporządzenia), z którego wynika, że nie posiada żadnego majątku (jak: dom, mieszkanie, gospodarstwo rolne, inne nieruchomości, zasoby pieniężne); w części dotyczącej prowadzenia działalności wskazała: [...],[...] – zawieszenie działalności od 27 marca 2013 r. Dalej podała, że z tytułu prowadzenia ww. działalności poniosła w roku ubiegłym stratę w wysokości [...] zł. Wymieniła składniki mienia ruchomego: samochód marki Volkswagen Polo 1,2 KAT (rok produkcji 2005). Ponadto wskazała, że posiada zobowiązanie pieniężne w postaci kredytu na zakup samochodu VW - POLO w kwocie [...] zł. Dodała, że pobiera emeryturę w wysokości [...] zł miesięcznie. Do wniosku załączyła kopię dokumentu "Zeznanie o wysokości dochodu (poniesionej straty) w roku podatkowym 2012", z którego wynika (część E), że dochód po odliczeniu dochodu zwolnionego, strat i składek na ubezpieczenie wynosił [...] zł. Załączono także kopię dokumentu "Informacja o wysokości dochodu (straty) z pozarolniczej działalności gospodarczej w roku podatkowym 2012", z którego wynika (część B.1.2), że przychód z tytułu działalności gospodarczej ([...],[...]) wyniósł [...] zł, a koszty uzyskania przychodu – [...] zł, strata wyniosła [...] zł. Okręgowy Inspektor Pracy w K., po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] w całości i orzekł co do istoty sprawy poprzez odmówienie umorzenia w całości kary pieniężnej nałożonej decyzją z dnia [...]. Powołując przepisy art. 55 oraz art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych i odnosząc się do pojęcia "ważnego interesu dłużnika" organ podał, że z treści protokołu kontroli wynika, że wnioskodawczyni zatrudniała, w czasie przeprowadzania kontroli, 4 pracowników, a jej przedsiębiorstwo prowadziło usługi w zakresie krajowego zarobkowego transportu drogowego rzeczy oraz zajmowało się produkcją obuwia. Organ nie podważając okoliczności, na które powołała się wnioskodawczyni, w tym jej stanu zdrowia podkreślił, że umorzenie kary pieniężnej jest zbudowane na zasadzie uznania administracyjnego. Uznanie to jest ograniczone dyrektywami wyboru, użytymi w treści art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych: ważny interes podatnika lub interes społeczny. Wyjaśnił, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodnej ocenie sprawy. Ocena, czy przesłanki umorzenia istnieją w konkretnej sprawie, może być dokonana po dokładnym i wszechstronnym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego i okoliczności faktycznych. Ocena ta nie może być dowolna. Zaznaczył również, że umorzenie kary pieniężnej jest instytucją o charakterze nadzwyczajnym. Może ono nastąpić w sytuacjach szczególnych i wyjątkowych, na które strona nie miała wpływu i które były niezależne od sposobu jej postępowania. Dalej organ argumentował, że nie można pominąć faktu, iż przedsiębiorca, decydując się na rozpoczęcie działalności gospodarczej w określonej sytuacji osobistej i finansowej, musi być świadomy konsekwencji związanych z prowadzeniem takiej działalności i konieczności przestrzegania przepisów prawa, w tym dotyczących zatrudniania pracowników. Prowadzenie działalności gospodarczej odbywa się bowiem na własne ryzyko i odpowiedzialność przedsiębiorcy, i obarczone jest szeregiem obowiązków. Zdaniem organu II instancji ciężka choroba, na którą powołuje się wnioskodawczyni, została zdiagnozowana przed rozpoczęciem przez nią prowadzenia działalności gospodarczej. W takim przypadku nie można uznać, że wystąpienie tej przesłanki miało charakter nagły (nadzwyczajny). Organ nie podważał także trudniej sytuacji finansowej wnioskodawczyni, jednak w jego ocenie ogólna trudna sytuacja finansowa przedsiębiorcy nie może stanowić podstawy do umorzenia kary pieniężnej. Obowiązująca bowiem zasada regulowania należności oraz zasada równości przedsiębiorców w zakresie realizacji ciążących nań obowiązków i ich egzekwowania ogranicza organ w swobodnym podejmowaniu decyzji w zakresie umarzania należności. Podkreślił również, że wnioskodawczyni nie zwróciła się o odroczenie zapłaty kary pieniężnej, czy też rozłożenie jej na raty, pomimo, że prowadzenie działalności gospodarczej zostało zawieszone na czas określony, tj. do dnia 31 grudnia 2013 r., a bezpośrednim powodem były wyniki kontroli przeprowadzonej przez inspektora pracy. Zawieszenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę nie może być jednak, w świetle art. 56 ustawy o finansach publicznych samoistną przyczyną umorzenia kary pieniężnej. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że uchylenie decyzji organu I instancji było konieczne z uwagi na błędną treść rozstrzygnięcia. Podsumowując podał, że okoliczności, na które powołuje się wnioskodawczyni (stan zdrowia, nieporadność w prowadzeniu działalności gospodarczej, podjętej w celu uzupełnienia niskiej emerytury oraz trudna sytuacja finansowa) nie można utożsamiać z ważnym interesem dłużnika, uzasadniającym umorzenie kary pieniężnej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik wnioskodawczyni domagał się uchylenia w całości decyzji z dnia [...] i uwzględnienia wniosku w zakresie umorzenia kary. Podał, że strona nie jest w stanie ponieść kwoty orzeczonej kary ze względu na złą sytuację finansową i zdrowotną. Zdaniem pełnomocnika organ naruszył zasadę zaufania do organów i nie dokonał poprawnego pouczenia strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W tym miejscu Sąd wskazuje skarżącej, że treść cytowanych przepisów przesądza o tym, że żądanie strony umorzenia przez Sąd należności z tytułu nałożonej kary nie może zostać uwzględnione, bowiem sądy administracyjne orzekają kasacyjnie, a nie reformatoryjnie. Zgodnie zaś z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467). Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w K. dnia [...], mocą której uchylił on decyzję organu I instancji z dnia [...] w całości i orzekł co do istoty sprawy poprzez odmówienie umorzenia w całości kary pieniężnej nałożonej decyzją z dnia [...]. Organ II instancji odmówił umorzenia ze względu na brak przesłanki "ważnego interesu dłużnika", działając w granicach uznania administracyjnego. Natomiast strona zarzuciła organowi, że nie jest w stanie ponieść kary w uwagi na trudną sytuację finansową i zdrowotną. Kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym stanowi dochód budżetu państwa, o czym stanowi jej art. 94. Należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty (art. 55 ustawy o finansach publicznych, dalej: u.f.p.). Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.f.p., właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Natomiast w myśl art. 56 ust. 1 u.f.p., należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna – zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 2) osoba prawna – została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tych należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Z mocy art. 57 u.f.p., na wniosek dłużnika: 1) należności mogą być umarzane w części, 2) mogą zostać odroczone terminy spłaty całości lub części należności, 3) płatność całości lub części należności może zostać rozłożona na raty – w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. Ponadto w świetle art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.). Z powyższych regulacji należy wyprowadzić wniosek, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności w części, odroczenia płatności lub rozłożenia na raty spłat uzależnione jest od wniosku dłużnika. Ustawa nie określa treści tego wniosku, nie ma jednak wątpliwości, że wniosek powinien być szczegółowo umotywowany, zwłaszcza że przesłanka zastosowania powyższych ulg ma charakter ocenny. Dłużnik powinien we wniosku wykazać swój ważny interes, szczególnie fakt, że z uwagi na swoją sytuację rodzinną, majątkową i wysokość dochodów nie jest w stanie uiścić należności, a jej ściągnięcie w drodze egzekucji spowodowałoby dla niego i jego rodziny nadmierne obciążenie majątkowe lub inne ciężkie skutki. Dopuszczalne jest alternatywne formułowanie żądań przyznania określonej ulgi. W jednym wniosku dłużnik może wnosić o umorzenie należności lub jej rozłożenie na raty, albo też o odroczenie spłaty. Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy, poza sporem pozostaje, że skarżąca we wniosku z dnia 28 kwietnia 2013 r. skierowanym do Okręgowego Inspektora Pracy w K. domagała się umorzenia nałożonej kary pieniężnej, co uzasadniała swoją trudną sytuacją majątkową oraz złym stanem zdrowia. Wskazywała zatem na przesłankę określoną w przepisie art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p., czyli ważny interes dłużnika. Słusznie zauważył organ II Instancji, że z art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 u.f.p., wynika, iż decyzje wydawane na podstawie tych przepisów mają charakter tzw. decyzji uznaniowych, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę wyrażenie, iż należności publiczno-prawne wymienione w art. 60: "mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty" (art. 55). Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Jak w przypadku każdej innej decyzji, wydanie także aktu uznaniowego poprzedzać winno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. W szczególności, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna, organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący wyjaśnić przyczyny i przebieg przeprowadzonego rozumowania. Decyzje uznaniowe podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej, takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ administracji publicznej prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz w Gdańsku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 1507/00; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast decyzje związane podlegają ocenie Sądu na zasadach ogólnych. Badana jest zgodność z prawem procesu stosowania prawa i wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, zarówno w aspekcie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji, która jest decyzją związaną (organ odmówił umorzenia należności ze względu na nie występowanie w sprawie ani jednej przesłanki ich umorzenia), Sąd stwierdza, że proces stosowania prawa został przez organ przeprowadzony wadliwie. Materiał dowodowy nie został przez organ zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Część twierdzeń organu ma charakter arbitralny i nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Podkreślenia wymaga i to, że decyzja, która należy do kategorii uznania administracyjnego, nie tylko nie może mieć charakteru dowolnego, ale ponadto musi być zgodna z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Analiza materiału dowodowego wskazuje, że organ uchybił powyższym zasadom. Aby zatem decyzja taka nie była dowolna organ jest zobowiązany zebrać materiał dowodowy, ustalić stan faktyczny sprawy i dokonać jego oceny pod kątem zaistnienia przesłanek umorzenia. Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada praworządności zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach k.p.a., w tym w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Obowiązek wyczerpującego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego związany jest z sytuacją procesową organu administracji publicznej, który jest "gospodarzem" postępowania i posiada duże uprawnienia w zakresie ukształtowania tego postępowania. W szczególności organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Natomiast obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego polega na dokładnym zapoznaniu się z tym materiałem, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Negatywne konsekwencje zaniedbania należących do organu czynności dowodowych nie mogą obciążać strony. Wykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego winno odbywać się z uwzględnieniem norm wynikających z przepisów prawnych o charakterze proceduralnym. Decyzja administracyjna winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., zaś sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Sąd, orzekając w granicach zakreślonych wyżej opisanym stanem faktycznym i prawnym sprawy, stwierdza, że zaskarżona decyzja uchybia przepisom proceduralnym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 55, 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zauważyć należy, że skarżąca we wniosku z dnia 28 kwietnia 2013 r. domagała się umorzenia nałożonej kary pieniężnej. Organ I instancji w wydanej decyzji mimo, że w uzasadnieniu wskazał na ważny interes strony powołując art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p., to w sentencji utrzymał w mocy nałożoną karę pieniężną. W dalszej części uzasadnienia organ uznał natomiast, że wniosek wpłynął po upływie 14-dniowego terminu do złożenia odwołania, zaś strona nie wykorzystała wniosku o rozłożenie kary pieniężnej na raty. Zdaniem Sądu organ I instancji błędnie odczytał wniosek skarżącej, która domagała się jedynie umorzenia kary z uwagi na trudną sytuację majątkową i zdrowotną. Ww. wniosek nie jest odwołaniem od decyzji z dnia [...] (dot. kary pieniężnej). Nieprawidłowo także organ I instancji sugeruje, że strona nie wykorzystała wniosku o rozłożenie kary pieniężnej na raty. Cytowane wyżej przepisy art. 55 1 57 u.f.p. przewidują alternatywnie – w ramach uznania administracyjnego – umorzenie należności w całości lub w części, odroczenie spłaty bądź jej rozłożenie na raty, pozostawiając jednak inicjatywę w tym zakresie zobowiązanemu. Organ II instancji dostrzegł wprawdzie wadliwie rozstrzygnięcie Inspektora Pracy, to jednak w tym miejscu, przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne, z mocy art. 15 k.p.a. jest dwuinstancyjne. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i nie odniosły się do dowodów złożonych przez skarżącą. Na organie I instancji spoczywał obowiązek wezwania wnioskującej o wskazanie okoliczności istotnych dla oceny jej sytuacji materialnej celem wyjaśnienia, czy zachodzi przesłanka ważnego interesu dłużnika. Dopiero w przypadku, gdy po wykazaniu przez organ inwencji w uzyskaniu materiału dowodowego, z którego wynikałoby, że wnioskująca jest bierna, nie może lub nie chce przedstawić stosownych danych, organ może dokonać rozstrzygnięcia opierając się na dostępnym materiale dowodowym. Na organie spoczywał również obowiązek zbadania sytuacji rodzinnej skarżącej, poprzez ustalenie ile osób liczy rodzina, ile pozostaje na jej utrzymaniu, jakie dochody osiąga rodzina i jakie wydatki w skali miesiąca ją obciążają (zarówno wydatki o charakterze stałym jak i doraźne, w tym na leczenie). Organ odwoławczy zaaprobował taki stan postępowania, wprawdzie odniósł się do dowodów przedłożonych przez skarżącą (przy wniosku oraz przy odwołaniu od decyzji organu I instancji), lecz bez zbadania podniesionych wątpliwości. Podobnie, jak i organ I instancji nie ocenił możliwości płatniczych skarżącej. Organ odwoławczy przyznał, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, lecz stanowiska tego bliżej nie uzasadnił, w szczególności zaś nie uczynił tego w kontekście przesłanek "ważnego interesu dłużnika" i "interesu publicznego". Wyjaśnienia wymaga również złożona przez skarżącą Karta Informacyjna z leczenia szpitalnego z 1991 r. wraz z podaną przez skarżącą informacją o jej stanie zdrowia (podała, że cierpi na [...]). Organ I instancji powinien był wezwać skarżącą do przedłożenia aktualnego zaświadczenia o stanie zdrowia, zdolności do pracy, ponoszonych wydatkach na leki i w tym kontekście ustalić jej możliwości w zakresie dokonania ewentualnej spłaty należności. Wskazana wyżej reguła z art. 7 k.p.a. ma pełne zastosowanie w niniejszym postępowaniu, jednak na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p., należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, jeżeli zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Taka regulacja obliguje organ administracji publicznej do rozważenia zarówno jednej, jak i drugiej przesłanki. Uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Organ, przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym, zobowiązany jest rzetelnie i wnikliwie przeanalizować wszelkie okoliczności sprawy aby stwierdzić, czy zostały spełnione określone w ww. przepisie przesłanki. Skarżąca wnosząc o umorzenie należności wskazała na niemożność jej zapłaty z uwagi na trudną sytuację majątkową i zdrowotną, a zatem wskazała na przesłankę ważnego interesu dłużnika w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. Pojęcie interes dłużnika lub interes publiczny nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o finansach publicznych. Słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/ Sz 797/11 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że przy wykładni tego przepisu należy analogicznie odwołać się do orzecznictwa sądów administracyjnych ukształtowanego w sprawach podatkowych. Przepis art. 67a Ordynacji podatkowej przy stosowaniu ulg w spłacie zobowiązań podatkowych posługuje się tożsamymi dyrektywami wyboru - ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego. W orzecznictwie sądowym ukształtowany jest pogląd, że skoro umorzenie należności jest instytucją nadzwyczajną, odstępstwem od zasady regulowania należności, to ważny interes dłużnika winien być utożsamiany także z sytuacjami nadzwyczajnymi, losowymi takimi jak klęski żywiołowe powodujące utratę majątku, trwałą niezdolnością do zarobkowania wywołaną kalectwem, chorobą. Należy wskazać też na orzeczenia w których przyjęto, że sytuacja materialna dłużnika może być samodzielną podstawą w ubieganiu się o umorzenie zaległości podatkowych na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r. I FSK 570/05 Lex nr. 187593). O ważnym interesie zobowiązanego może decydować jego sytuacja ekonomiczna, możliwość zarobkowania, sytuacja zdrowotna, rodzinna jak również skutki ekonomiczne, jakie wystąpią w wyniku realizacji obciążenia dla niego i jego najbliższej rodziny. Za ważny interes podatnika można uznać zarówno sytuacje nadzwyczajne o charakterze losowym wskutek których podatnik utracił majątek lub możliwości zarobkowania jak i normalną sytuację ekonomiczną, w tym wysokość uzyskiwanych przez stronę dochodów, konieczność ponoszenia określonych wydatków, np. związanych z kosztami leczenia członków rodziny skarżącego. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że organ wydając zaskarżoną decyzję przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania w wyniku czego wydana decyzja nosi znamiona dowolności. W sprawie organ oparł się na ustaleniach faktycznych, jednak bez poparcia ich dowodami zgromadzonymi w sprawie. Skoro skarżąca we wniosku o umorzenie podała, że ma trudną sytuację materialną i zdrowotną, zachodzi podstawa do uznania, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności winna uwzględniać dokładny opis jej aktualnej sytuacji rodzinnej i materialnej. Organ uznając sytuację skarżącej jako trudną nie dokonał jej oceny na gruncie przesłanki umorzenia, tj. ważnego interesu dłużnika. Natomiast interes publiczny należy rozumieć nie tylko jako potrzebę zapewnienia maksymalnych środków po stronie dochodów w budżecie państwa, ale też jako ograniczanie jego ewentualnych wydatków np. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc społeczną. Nie może bowiem powstać taka sytuacja, w której zapłata zaległych należności spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa. Nie byłoby to zgodne z interesem tego obywatela, jednocześnie nie byłoby to również zgodne z interesem publicznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2119/12 i przywołane tam wyroki: WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt: V SA/Wa 2273/10 oraz NSA z dnia 30 maja 2001 r. III SA 830/00; publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponownie należy jednak podkreślić, że sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy należności powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz właściwy w sprawie organ administracji publicznej, który – jak zaznaczono powyżej – może je umorzyć, jednak decyzja to musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Jeżeli nie ma takiego oparcia, zachodzi podstawa do uznania, że decyzja organu ma charakter dowolności Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1354/10; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym należy stwierdzić, że organy przy rozpatrywaniu sprawy będącej przedmiotem skargi naruszyły wskazane wyżej przepisy prawa procesowego i materialnego, w szczególności przepis art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, a dokonane ustalenia organów wykraczają poza zakres swobodnej oceny dowodów. Dokonane przez organ ustalenie co do występowania w sprawie przesłanki ważnego interesu dłużnika, w zakresie ww. określonym, było w sposób oczywisty przedwczesne. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokona wyczerpującego rozpatrzenia dowodów zgromadzonych na tę okoliczność, a w przypadku nie uzyskania jednoznacznych ustaleń – uzupełni postępowanie dowodowe w stopniu niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy, pozwalającego na wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jak w sentencji wyroku. Sąd pomimo uwzględnienia skargi nie orzekł o kosztach postępowania, bowiem strona skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, nie zgłosiła przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia wniosku o przyznanie należnych kosztów, z tych względów na podstawie art. 210 § 1 p.p.s.a., utraciła uprawnienie do żądania ich zwrotu.