I SA/Gl 1269/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędziowie WSA Beata Machcińska, Bożena Pindel (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi Narodowego Funduszu Zdrowia – [...] Oddziału Wojewódzkiego w K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia [...] r. nr [...] ; 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: K.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 29 § 2a ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 599; dalej: u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia wierzyciela Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nie przystąpienia do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 2[...] r. wystawionego na D. Z. Z., ul. [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny. Wierzyciel sporządził i przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Z. tytuł wykonawczy z dnia [...] r., nr [...] wystawiony wobec zobowiązanego D. Z. W tytule wskazano adres zamieszkania zobowiązanego – Z., ul. [...]. Poborca skarbowy dokonując czynności w terenie ustalił, że pod adresem wskazanym w tytule wykonawczym zobowiązany nie mieszka. Ustalono w bazie Systemu Rejestracji Centralnej, że zobowiązany figuruje pod adresem – J., ul. [...]. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. pismem z dnia 21 czerwca 2016 r. przekazał tytuł wykonawczy zgodnie z właściwością miejscową Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w J. Naczelnik Urzędu Skarbowego w J. zawiadomieniem z dnia [...] r. poinformował wierzyciela o nie przystąpieniu do egzekucji po czym, na wniosek wierzyciela, wydał w dniu [...] r. postanowienie o nie przystąpieniu do egzekucji na podstawie ww. tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu podniósł, że nie może wszcząć postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu egzekucyjnego, w którym widnieje adres zamieszkania zobowiązanego w Z. Stwierdził, że wierzyciel winien wystawić tytuł wykonawczy z prawidłowym adresem zamieszkania zobowiązanego (w J.). W zażaleniu wierzyciel argumentował, że zwrot tytułu wykonawczego (obecnie nie przystąpienie do egzekucji) jest uzasadnione jedynie w sytuacji nie wskazania przez wierzyciela prawidłowego adresu zobowiązanego i braku wiedzy organu w tym zakresie. Skoro organ posiada aktualne dane winien prowadzić postępowanie. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 735/12. Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powołując art. 29 § 1 oraz art. 27 § 1, § 2 i § 5 u.p.e.a. stwierdził, że doręczenie tytułu wykonawczego powinno nastąpić na adres zamieszkania zobowiązanego. Aby skutecznie wszcząć egzekucję organ egzekucyjny musi dysponować tytułem wykonawczym wolnym od wad. Tytuł wykonawczy, zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. sporządza się według ustalonego wzoru i nie może on zostać poprawiony czy zmodyfikowany po jego wystawieniu. Wszczęcie egzekucji jest możliwe tylko wówczas, gdy organ egzekucyjny dysponuje prawidłowo wystawionym tytułem wykonawczym, zaś w sprawie zachodzi niezgodność adresu zamieszkania zobowiązanego z adresem wskazanym na tytule wykonawczym. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej z akt sprawy wynika, że zobowiązany od 1,5 roku nie mieszka pod wskazanym w tytule wykonawczym adresem. Natomiast to na wierzycielu spoczywa obowiązek ustalenia i wskazania w tytule wykonawczym adresu zobowiązanego. Tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. nie wtedy, gdy podano w nim jakikolwiek adres zobowiązanego, ale jedynie wtedy, gdy adres zobowiązanego, przeciwko któremu ma być prowadzone postępowanie egzekucyjne, jest aktualny w dacie wystawienia tytułu wykonawczego. Zgodnie z treścią art. 29 § 2 ww. ustawy, jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i § 2 organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, także w sytuacji wskazania nieaktualnego adresu. Zdaniem organu odwoławczego powołany przez wierzyciela wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r. odnosi się do stanu faktycznego, w którym organ egzekucyjny znając inny adres zamieszkania zobowiązanego, nie przekazuje tytułu wykonawczego właściwemu miejscowo organowi egzekucyjnemu, lecz zwraca go wierzycielowi, co nie dotyczy niniejszej sprawy. W skardze wierzyciel (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. w całości, ewentualnie o uchylenie także postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 29 § 2 w zw. z art. 27 § 1 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedłożony tytuł wykonawczy nie spełnia wymagań przewidzianych prawem w związku z czym nie jest możliwe przystąpienie do postępowania egzekucyjnego, 2) art. 12 § 1 K.p.a. poprzez brak podjęcia niezwłocznych działań po otrzymaniu tytułu wykonawczego i zwłokę w działaniu, co doprowadziło do przyjęcia, że skarżący nie wskazał prawidłowego adresu zobowiązanego, 3) art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych co do prawidłowości przedłożonego tytułu wykonawczego. Przybliżając dotychczasowy przebieg postępowania podniósł, że w dacie wystawienia tytułu wykonawczego adres zobowiązanego (Z., ul. [...]) był prawidłowy, bowiem kierowane do zobowiązanego upomnienie z dnia 26 marca 2015 r. odebrał w dniu 15 maja 2015 r. jego współlokator M. G. Zatem wierzyciel nie wskazał jakiegokolwiek adresu, lecz aktualny w dacie wystawiania tytułu wykonawczego. Dalej podał, że organ egzekucyjny nie powinien zwlekać z przystąpieniem do egzekucji, bowiem opieszałość w połączeniu z częstą zmianą miejsca zamieszkania zobowiązanego skutkowałaby koniecznością nieustannej aktualizacji tytułu wykonawczego. Ponadto zdaniem skarżącego nakaz zbadania z urzędu swojej właściwości oznacza, że adres zamieszkania wskazany przez wierzyciela w tytule wykonawczym nie jest wiążący dla organu, a ma znaczenie tylko posiłkowe. Dyrektor Izby Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegało postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. utrzymujące w mocy rozstrzygniecie organu egzekucyjnego w przedmiocie nie przystąpienia do egzekucji. Spór sprowadza się do ustalenia, czy wystawiony i skierowany do realizacji przez wierzyciela tytuł wykonawczy zawierający nieaktualny adres zamieszkania zobowiązanego winien być zwrócony wierzycielowi w trybie art. 29 § 2 u.p.e.a., czy też w sytuacji dysponowania przez organ egzekucyjny aktualnym adresem zobowiązanego powinien zostać przekazany do realizacji przez organ egzekucyjny na podstawie art. 65 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. właściwemu organowi. Powyższy problem wynika z przyjętego przez organy egzekucyjne stanowiska, że zamieszczenie w tytule wykonawczym nieaktualnego adresu zamieszkania zobowiązanego ma wpływ na prawidłowe określenie właściwości organu egzekucyjnego, co jest tożsame z brakiem takiego adresu i w konsekwencji powoduje, iż tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy wierzyciel skierował do zobowiązanego upomnienie (na adres: Z., ul. [...]), które zostało prawidłowo doręczone w trybie art. 43 K.p.a. (odebrane przez dorosłego domownika). Skutkowało to wystawieniem przez wierzyciela tytułu wykonawczego, w którym wskazano ten adres i skierowano do właściwego organu egzekucyjnego (Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z.). Dopiero czynności przeprowadzone w terenie przez poborcę skarbowego pozwoliły na ustalenie, że zobowiązany nie mieszka pod ww. adresem. Organ egzekucyjny zdołał jednak ustalić w bazie Systemu Rejestracji Centralnej prawidłowy adres zobowiązanego (J., ul. [...]), co skutkowało przekazaniem tytułu wykonawczego zgodnie z właściwością miejscową Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w J. Właściwy miejscowo organ egzekucyjny nie przystąpił do egzekucji wskazując, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. Z treści art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wynika, że kierowany do egzekucji i wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy winien m. in. zawierać wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu. Wskazanie adresu zamieszkania (lub siedziby) zobowiązanego jest konieczne z uwagi na to, że okoliczność ta ma bezpośredni wpływ na ustalenie właściwości organu egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 22 § 2 u.p.e.a. właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Z kolei z art. 29 § 2 u.p.e.a. wynika, że w przypadku, gdy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego przysługuje wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie. Z tak brzmiącego przepisu wynika, że zanim organ egzekucyjny przystąpi do egzekucji zobowiązany jest zbadać wniosek oraz tytuł wykonawczy pod względem formalnym, tzn. stwierdzić czy egzekucja obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest dopuszczalna i czy prawidłowo został wystawiony tytuł wykonawczy, a więc czy zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Należy przyznać rację stronie skarżącej, że wystawiony przez nią tytuł wykonawczy był prawidłowy pod względem formalnym, gdyż zawierał wszystkie elementy określone w art. 27 § 1 u.p.e.a., w tym adres zamieszkania zobowiązanego, który był prawidłowy w dacie doręczenia mu upomnienia. Fakt, że organ egzekucyjny stwierdził w wyniku przeprowadzonych czynności oraz na podstawie posiadanej bazy danych, iż adres ten jest nieaktualny (a nawet był nieaktualny w chwili wystawiania tytułu wykonawczego) nie uprawniał do zwrotu tytułu wierzycielowi. Zwrot tytułu wykonawczego w trybie art. 29 § 2 u.p.e.a. mógłby nastąpić jedynie w sytuacji całkowitego braku adresu zobowiązanego w jego treści. Jeśli jednak adres widnieje w tytule wykonawczym, a organ egzekucyjny jest w posiadaniu informacji, że uległ on zmianie, to zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 65 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., winien przekazać w drodze postanowienia tytuł wykonawczy właściwemu organowi egzekucyjnemu, jeśli ta zmiana adresu ma wpływ na zmianę właściwości organu egzekucyjnego. (por.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 1573/11 i powołany tam wyrok NSA z dnia 24 listopada 1998 r., III SA 918/97; wymienione w uzasadnieniu wyroki dostępne są w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Z mocy art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sądowi znane są stanowiska prezentowane m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 411/12 oraz z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 735/14 (powołany przez stronę skarżącą). Mając jednak na uwadze wskazane wyżej okoliczności rozpoznawanej sprawy uznać należało, że organy błędnie zinterpretowały art. 29 § 2 u.p.e.a., co doprowadziło do jego, błędnego zastosowania w sprawie. Powołany bowiem art. 65 § 1 K.p.a. jest stosowany, jeżeli nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania. Przepis ten nie zawiera tego typu ograniczeń, a wręcz przeciwnie dotyczy sytuacji kiedy strona dopiero wnosi o wszczęcie postępowania, przy czym swoje podanie kieruje do organu niewłaściwego w sprawie. Zasada niezwłocznego, z urzędu, przekazywania organowi właściwemu podania wniesionego do organu niewłaściwego jest jedną z ugruntowanych reguł wszczynania postępowania administracyjnego. Brzmienie art. 65 § 2 K.p.a. (podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu) tylko potwierdza, że 65 § 1 K.p.a. stosuje się do sytuacji gdy nie doszło w ogóle do wszczęcia postępowania. Gdyby było odwrotnie, to art. 65 § 2 K.p.a. byłby przepisem martwym (por. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 696/15). Organ egzekucyjny z urzędu bada swoją właściwość (miejscową i rzeczową) na zasadzie art. 19 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Nakaz zbadania z urzędu swojej właściwości oznacza, że adres zamieszkania wskazany przez wierzyciela w tytule wykonawczym nie jest wiążący dla organu, a ma tylko znaczenie posiłkowe. Potwierdzają to akta administracyjne sprawy, z których wynika, że organ egzekucyjny, działając w sposób prawidłowy, zgodnie z ww. zasadą, zweryfikował z urzędu informacje wierzyciela o aktualnym adresie. Naczelny Sąd [...] w wyroku z dnia [...] r. zwrócił uwagę, że podstawową zasadą przyświecającą ustawodawcy w dążeniu do sprawności działania organów administracyjnych przy załatwianiu spraw indywidualnych było ustanowienie prawa, które zapewniłoby działanie organów sprawne, bez zbędnej zwłoki. Powyższa zasada dotyczy także postępowania egzekucyjnego uregulowanego w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz Kodeksie postępowania administracyjnego, którego przepisy stosuje się odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prezentowane przez organy stanowisko godzi w podstawową zasadę załatwienia sprawy indywidualnej, które winno być przeprowadzone sprawnie i bez zbędnej zwłoki. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawierają uregulowania na wypadek stwierdzenia przez organ egzekucyjny swojej niewłaściwości. Wobec tego jest rzeczą oczywistą, że w tym zakresie winny mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 65 § 1 w związku z art. 18 u.p.e.a. W tym stanie rzeczy przepis art. 29 § 2 ostatnio wymienionej ustawy nie może stanowić podstawy do nie przystąpienia do egzekucji i zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi w sytuacji, gdy konkretny organ nie jest właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego z powodu właściwości miejscowej, czy rzeczowej. W rozpoznawanej sprawie, co należy powtórnie podkreślić, organ egzekucyjny znał adres zobowiązanej pomimo błędnego wskazania przez wierzyciela jego miejsca zamieszkania. Przy czym trudno wierzycielowi zarzucić brak staranności, skoro po skutecznym doręczeniu upomnienia miał wszelkie podstawy przypuszczać, że adres zobowiązanego jest prawidłowy. Dodać też należy, że sprawdzanie aktualnego adresu zobowiązanego przez organ egzekucyjny nie nastręczał nadmiernych trudności, skorzystał on bowiem z dostępu do posiadanych baz danych (Systemu Rejestracji Centralnej). Zaakceptowanie prezentowanej przez organy wykładni i zastosowania art. 29 § 2 u.p.e.a. w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, mogłoby doprowadzić do wielokrotnego nieprzystępowania do egzekucji, gdyby zobowiązany ponownie zmienił adres; skutkiem byłaby konieczność wielokrotnego zwrotu tytułu egzekucyjnego, a co za tym idzie ponownego uruchomienia procedury wymienionej w art. 29 § 2 u.p.e.a. Podsumowując zwrot tytułu wykonawczego przez organ byłby uzasadniony w sytuacji nie wskazania przez wierzyciela prawidłowego adresu zamieszkania zobowiązanego i braku wiedzy organu na temat aktualnego adresu zamieszkania tego zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie występuje szczególna sytuacja, gdyż organ znał adres zobowiązanego pomimo błędnego wskazania przez wierzyciela miejsca zamieszkania zobowiązanego. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy uwzględnią stanowisko Sądu, co do wykładni zastosowania w sprawie art. 65 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) oraz art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego poprzedzającego zaskarżone postanowienie, co było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a.; zasądzone koszty obejmują zwrot wpisu od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika i zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.