I SA/Gl 1317/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Bożena Pindel, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. J. L., zamieszkały w K. przy ul. [...], zwany dalej "stroną", "wnioskodawcą" lub "skarżącym", wniósł skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...]r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...]z dnia [...]r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w C. w dniu 18 marca 2013 r. wpłynęło pismo strony z prośbą o umorzenie należności tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Uzasadniając swoją prośbę wnioskujący podał, że od 13 maja 2010 r. prowadził działalność gospodarczą w gastronomii, ale ze względu na kryzys został zmuszony do zlikwidowania firmy, co nastąpiło w dniu 1 października 2012 r. Podał (popierając to dowodami), że od 4 października 2012 r. jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, nie posiada żadnych dochodów, oszczędności, ani kapitału. Nadto jest niepełnosprawny i ma umiarkowany stopień niepełnosprawności orzeczony w 2006 r. Nie ma możliwości spłaty zobowiązań, a jego stan zdrowotny stale się pogarsza. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2013 r. organ umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w części dotyczącej składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek w łącznej wysokości 43.805,68 zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 15 maja 2013 r. odmówił stronie umorzenia, znanych na dzień złożenia wniosku, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej wysokości 69.804,54 zł, w tym: 1) ubezpieczenia społeczne za okres 08/2011-10/2012 w wysokości 46.299,73 zł, 2) ubezpieczenia zdrowotne za okres 09/2011, 01/2012-10/2012 w wysokości 2.809,78 zł, 3) Fundusz Pracy i FGŚP za okres 10/2011-10/2012 w wysokości 5.919,43 zł, 4) odsetki w łącznej wysokości 14.626,00 zł naliczone na dzień 18 marca 2013 r. do wszystkich należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek w łącznej wysokości 98.834,62 zł, 5) koszty upomnienia w łącznej wysokości 149,60 zł. W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania i zgromadzone w sprawie dowody. Podał, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy ustalił, iż wnioskodawca tworzy gospodarstwo domowe z żoną i 15-letnim synem. Rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę żony w wysokości około 2.510,00 zł netto. Wnioskodawca jest od 4 października 2012 r. osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Stałe wydatki gospodarstwa domowego związane z utrzymaniem mieszkania wnioskodawca określił na kwotę 1.273,00 zł. Na koszty związane z leczeniem przeznacza 200,00 zł miesięcznie, a 114,00 zł wynoszą wydatki na bilet miesięczny i szkołę syna. Strona posiada niespłacone zobowiązania kredytowe w łącznej wysokości 81.145,97 zł; obecnie tych zobowiązań nie reguluje. Choruje na napadowe migotanie przedsionków, pozostaje w leczeniu, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Nie jest właścicielem żadnej ruchomości ani nieruchomości. Gospodarstwo domowe strony nie korzysta z pomocy społecznej. Wobec należności z tytułu składek prowadzone jest postępowanie egzekucyjne od dnia 27 lutego 2012 r. w postaci zajęcia rachunku bankowego; ostatnią wpłatę z tego tytułu odnotowano w dniu 4 września 2012 r. Następnie organ zacytował znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawne art. 28 ust. 2, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (aktualnie tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1442), zwanej dalej "ustawą" oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem" i stwierdził, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy uzasadniających uznanie wyżej opisanych należności za całkowicie nieściągalne, co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia. Podkreślił, że biorąc pod uwagę dochody i wydatki gospodarstwa domowego, wnioskodawca nie wykazał również, że spłata należności w dłuższym okresie czasu wpłatami własnymi lub w ramach układu ratalnego, pozbawiłaby wnioskodawcę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto uzasadnił powody odmowy umorzenia odsetek za zwłokę i podkreślił uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek. Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym opisał szczegółowo swoją sytuację życiową podkreślając, że uzasadnienie decyzji jest nierzetelne i wynika z braku jakiejkolwiek analizy jego wniosku. Stwierdził, że w jego sprawie występuje przypadek uzasadniający umorzenie składek, ponieważ zaprzestał prowadzenia działalności, a brak majątku, z którego można egzekwować zaległości. Opisał powody powstania zaległości wskazując, że ratowanie firmy pochłonęło całość oszczędności i rodzina nie posiada żadnego majątku. Stwierdził, że Dyrektor Oddziału ZUS w C. osobnym pismem do niego skierowanym stwierdził brak możliwości ściągnięcia należności z powodu braku majątku; z tego samego powodu Urząd Skarbowy w K. nie miał żadnych możliwości ściągnięcia należności. Jednocześnie zaakcentował, że ma niespłacony kredyt i komornika z zajęciem wierzytelności. Zakwestionował stanowisko organu o możliwości spłacenia zaległości wskazując, że - po odliczeniu wydatków na mieszkanie, szkołę syna i jego lekarstwa - na wyżywienie, ubranie i lekarstwa żony mają do dyspozycji 900,00 zł miesięcznie. Wskazał na obowiązek równego traktowania dłużników – w aspekcie amnestii obejmującej pewną ich grupę. Podkreślił brak możliwości znalezienia pracy. Stwierdził, że organ zupełnie pominął, udokumentowaną przewlekłą chorobę i niepełnosprawność. W toku postępowania wnioskodawca przedłożył dodatkowo dokumentację: 1) na okoliczność zajęcia wierzytelności A SA (z tytułu zwrotu podatku VAT, nadpłaty podatku dochodowego od osób fizycznych i z innych zobowiązań)z dnia 8 czerwca 2013 r., 2) wynik badania TK, 3) majątkową umowę małżeńską z dnia 12 lutego 1998 r. wprowadzającą ustrój rozdzielności majątkowej. Nadto szczegółowo opisał swoją sytuację zdrowotną (schorzenia kardiologiczne, neurologiczne, psychiatryczne, zwyrodnienie kręgosłupa). Stwierdził, że rozdzielność majątkowa powoduje, że dochody żony nie mogą być zaliczane do wspólnych dochodów. Podkreślił, że żyje wyłącznie dzięki pomocy rodziny. Wskazał, że Urząd Skarbowy wszczął na wniosek ZUS egzekucję, ale poborca nie widzi żadnych możliwości dokonania egzekucji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 2 sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 15 maja 2013 r. W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania i poczynione ustalenia dowodowe, zacytował przepis art. 28 ust. 3 ustawy i stwierdził, że stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe, ponieważ nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności należności. Przesłanki wymienione w punktach 1, 2, 4 i 4a nie wystąpiły z przyczyn oczywistych. Przesłanka opisana w punkcie 3 nie wystąpiła, ponieważ działalność gospodarcza została jedynie zawieszona, a nie wyrejestrowana i jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego można prowadzić skutecznie postępowanie egzekucyjne. Nie wystąpiła przesłanka określona w punkcie 5, ponieważ ani naczelnik urzędu skarbowego ani komornik nie stwierdzili dotychczas braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie wystąpiła przesłanka określona w punkcie 6, ponieważ nie można wykluczyć, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Następnie przeanalizował zgromadzone dowody pod kątem występowania przesłanek umorzenia wymienionych w rozporządzeniu i stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wnioskodawca nie wykazał, że spłata należności w dłuższym okresie czasu lub w ramach układu ratalnego, pozbawiłaby osoby wchodzące w skład jego gospodarstwa domowego możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Podkreślił, że choroba wnioskodawcy nie spowodowała braku możliwości wykonywania działalności gospodarczej oraz uzyskiwania z tego tytułu dochodu. Zaakcentował, że nawet umorzenie przedmiotowej kwoty nie wpłynęłoby pozytywnie na sytuację strony, ponieważ do uregulowania i tak pozostają należności z tytułu składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek w łącznej wysokości 43.805,68 zł. Wskazał, że nawet jeżeli w sprawie występują przesłanki umorzenia, organ nie jest obowiązany do umorzenia należności, ze względu na uznaniowy charakter decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o "oddalenie decyzji" jako nierzetelnej, nie uwzględniającej przedłożonych dowodów oraz umorzenie całkowite należności z tytułu składek ZUS w związku ze spełnieniem kilku przesłanek tego umorzenia. Motywując te żądania skarżący stwierdził, że: 1) organ pominął udokumentowaną rozdzielność majątkową oraz zgłaszane przez niego na etapie drugiego "zapoznawania się z dokumentami" okoliczności, iż nie mieszka z żoną i nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa, co wyklucza doliczanie dochodów żony do jego dochodów, 2) w załączniku do wniosku o umorzenie wskazał dochody żony, bo organ go o taką informację wezwał, lecz nie znajduje to oparcia w prawie w sytuacji występującej rozdzielności i braku wspólnego gospodarstwa, 3) wyrejestrował działalność, a nie zawiesił – co od początku dokumentował, a organ napisał w decyzji nieprawdę, 4) informował, iż komornik sądowy stwierdził brak majątku umarzając postępowanie; również poborca skarbowy zaprzestał czynności egzekucyjnych stwierdzając brak majątku, 5) w świetle należycie dokumentowanego stanu zdrowia oczywiście nieprawdziwe są wywody o braku przeszkód zdrowotnych do prowadzenia działalności gospodarczej, 6) nie ma żadnych dochodów i żyje dzięki pomocy znajomych – nie jest w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych, 7) występował o umorzenie całości składek, a ZUS rozpatrzył tylko połowę, 8) organ nie uwzględnił przedstawianych przez niego informacji i dowodów; wyłącznie pozorując zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, 9) w jego sprawie występują 3 przesłanki umorzenia należności: a) zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, co zostało stwierdzone umorzeniem przez komornika sądowego, b) ciężka przewlekła choroba uniemożliwiająca uzyskanie dochodu i opłacanie składek, c) brak możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych skarżącego i jego syna. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu będący radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu nie odniósł się do argumentacji skargi, lecz stwierdził ogólnikowo, że podstawową przesłanką powodującą możliwość uwzględnienia wniosku jest stwierdzenie całkowitej nieściągalności, która musi mieć charakter trwały i nieodwracalny. Nawet jednak w przypadku określonym w art. 28 ust. 3 ustawy nie ma obowiązku umorzenia, istnieje jedynie możliwość umorzenia. Decyzję podejmuje się w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, z zastrzeżeniem ciężaru dowodu po stronie wnioskodawcy. Podkreślił, że nie znajduje oparcia w prawie twierdzenie, że w sprawie o umorzenie składek organ ma obowiązek wykazać, że płatnik jest w stanie spłacić zadłużenie; a w razie niemożności przedstawienia dowodów na istnienie majątku płatnika, organ ma dokonać umorzenia długu. Podkreślił ograniczenia w zakresie możliwości pozyskiwania materiału dowodowego. Wywiódł, że analizowanej sprawie wystarczające jest dokonanie oceny, czy zasadne jest umorzenie zaległości przed upływem terminu przedawnienia i zwolnienie z długu na stałe. Zaakcentował uznaniowy charakter decyzji. Wskazał, że brak podstaw do twierdzenia, że przy instytucji umorzenia należności z tytułu składek należy uwzględnić wyłącznie interes płatnika jako płatnika i płatnika jako osoby fizycznej, całkowicie pomijając interes ubezpieczonych. Na rozprawie strona podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze i okazała postanowienie komornika sądowego z dnia 12 lipca 2013 r. umarzające postępowanie egzekucyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r. , poz. 270), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). W tym miejscu Sąd wskazuje skarżącemu, że treść cytowanych przepisów przesądza o tym, że żądanie strony umorzenia przez Sąd należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie może zostać uwzględnione. Sądy administracyjne orzekają kasacyjnie, a nie reformatoryjnie. Z przedłożonych przez organ administracji akt wynika, że sprawa toczy się w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia ze względu na brak przesłanki całkowitej nieściągalności składek oraz ze względu na nie wystąpienie w sprawie uzasadnionego przypadku umorzenia w sytuacji, gdy całkowita nieściągalność nie występuje. Natomiast strona zarzuciła organowi nierzetelność, wywodząc że w sprawie występują 3 przesłanki umorzenia należności: a) zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, co zostało stwierdzone umorzeniem przez komornika sądowego, b) ciężka przewlekła choroba uniemożliwiająca uzyskanie dochodu i opłacanie składek, c) brak możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych skarżącego i jego syna. Stan faktyczny sprawy w oparciu, o który została wydana zaskarżona decyzja został już wyżej przedstawiony i jest sporny; natomiast konieczne jest jeszcze przedstawienie stanu prawnego sprawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 – 4 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (ust. 2). Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3). Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3a). Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (ust. 3b). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (ust. 4). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wydanego na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Stosownie do art. 32 ustawy do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Z cytowanych przepisów prawnych wynika, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję o odmowie umorzenia składek, jeżeli w sprawie nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek umorzenia. Jeżeli natomiast chociażby jedna z ustawowych przesłanek umorzenia składek występuje w sprawie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzeka w granicach uznania administracyjnego. Zasadą jest, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jeżeli zachodzi przesłanka całkowitej ich nieściągalności. Natomiast w sprawie z wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek, organ może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zachodzi jedna z dwóch ustawowych przesłanek umorzenia: 1) przesłanka całkowitej nieściągalności składek lub 2) przesłanka uzasadnionego przypadku umorzenia występującego pomimo braku całkowitej nieściągalności. Przesłanka całkowitej nieściągalności została przez ustawodawcę zdefiniowana poprzez sformułowanie katalogu zamkniętego przypadków całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 ustawy). W sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jeden z przypadków wymienionych w katalogu organ wydaje decyzję uznaniową, (która w okolicznościach rozpoznawanej sprawy może być decyzją umarzającą lub decyzją odmawiającą umorzenia) z uwzględnieniem zasad sformułowanych w art. 7 k.p.a.; jeżeli natomiast w sprawie nie występuje żaden z tych przypadków, organ nie jest uprawniony do umorzenia w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis prawa materialnego upoważniając wyraźnie organ administracji do działania na zasadzie uznania, jednocześnie przyznaje temu organowi możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia. Norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Natomiast formułując drugą z przesłanek; przesłankę uzasadnionego przypadku umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności, ustawodawca odesłał do rozporządzenia wykonawczego, zobowiązując Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w tym rozporządzeniu przesłanek uzasadniających umorzenie, w oparciu o przesłankę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W rozporządzeniu wskazano, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny - formułując katalog trzech przypadków, które zalicza się do uzasadnionych przypadków umorzenia. Jest to katalog otwarty, co oznacza możliwość umorzenia również w sytuacji, gdy nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w rozporządzeniu, ale istnieje przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Trzeba podkreślić, że w przypadku dozwolonego prawem umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności składek, ustawodawca – inaczej niż w przypadku przesłanki całkowitej nieściągalności – kształtuje ciężar dowodu, podkreślając obowiązek aktywności dowodowej zobowiązanego. Decyzje uznaniowe podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej; takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ administracji publicznej prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (zob. wyrok NSA, sygn. akt I SA/Gd 1507/00). Natomiast decyzje związane podlegają ocenie Sądu na zasadach ogólnych. Badana jest zgodność z prawem procesu stosowania prawa i wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, zarówno w aspekcie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji, która jest decyzją związaną (organ odmówił umorzenia należności ze względu na nie występowanie w sprawie ani jednej przesłanki ich umorzenia), Sąd stwierdza, iż proces stosowania prawa został przez organ przeprowadzony wadliwie. Materiał dowodowy nie został przez organ zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Część twierdzeń organu ma charakter arbitralny; nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego albo stanowi wynik jego nieprawidłowej oceny. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy cytowanego już art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada praworządności zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach k.p.a.; w tym w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Obowiązek wyczerpującego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego związany jest z sytuacją procesową organu administracji publicznej, który jest "gospodarzem" postępowania i posiada duże uprawnienia w zakresie ukształtowania tego postępowania. W szczególności organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Natomiast obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego polega na dokładnym zapoznaniu się z tym materiałem, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Negatywne konsekwencje zaniedbania należących do organu czynności dowodowych nie mogą obciążać strony. Wykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego winno odbywać się z uwzględnieniem norm wynikających z przepisów prawnych o charakterze proceduralnym. Sąd, orzekając w granicach zakreślonych wyżej opisanym stanem faktycznym i prawnym sprawy, stwierdza, że zaskarżona decyzja uchybia przepisom proceduralnym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy i art. 28 ust. 3a ustawy w związku z art. 3 § 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy uzasadniających uznanie wyżej wymienionych należności za całkowicie nieściągalne, co jest warunkiem koniecznym ich ewentualnego umorzenia. Wskazał, że przesłanki wymienione w punktach 1, 2, 4 i 4a nie wystąpiły z przyczyn oczywistych. Przesłanka opisana w punkcie 3 nie wystąpiła, ponieważ działalność gospodarcza została jedynie zawieszona, a nie wyrejestrowana i jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego można prowadzić skutecznie postępowanie egzekucyjne. Nie wystąpiła przesłanka określona w punkcie 5, ponieważ ani naczelnik urzędu skarbowego ani komornik nie stwierdzili dotychczas braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie wystąpiła przesłanka określona w punkcie 6, ponieważ nie można wykluczyć, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Natomiast strona twierdziła, że zaprzestała prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, co zostało stwierdzone umorzeniem przez komornika sądowego. Sąd stwierdza, że zasadnie organ ocenił, że przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a ustawy nie wystąpiły w sprawie. Jednocześnie Sąd stwierdza, że organ nie wykazał, że w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy. Ustalenie, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy (całkowita nieściągalność zachodzi, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa) organ oparł bowiem na twierdzeniu, że: 1) działalność gospodarcza została zawieszona, a nie wyrejestrowana (tej okoliczności nie motywował), 2) jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego można prowadzić skutecznie postępowanie egzekucyjne (tej okoliczności również nie motywował). Sąd stwierdza, że organ uzasadnił twierdzenie o braku przedmiotowej przesłanki ustaleniem, przynajmniej po części nieprawdziwym, a po części arbitralnym. Z akt sprawy przedłożonych przez ten organ wynika, że 1 października 2012 r. strona zaprzestała prowadzenia działalności, a wykreślenie wpisu z rejestru przedsiębiorców nastąpiło w dniu 2 października 2012 r. W toku całego postępowania strona tę okoliczność podnosiła; nie kwestionował jej też organ wydając decyzję z dnia 15 maja 2013 r. (organ podnosił jedynie nie stwierdzenie braku majątku). Z niezrozumiałych powodów, nie znajdujących żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy, organ - rozpatrując ponownie wniosek strony - zmienił ustalenie w tym zakresie. Pozostałych okoliczności objętych wskazaną przesłanką organ nie analizował. Ma rację strona wskazując na nierzetelność organu. Sąd stwierdza, że ustalenie w zakresie istnienia powyższej przesłanki nie znajduje oparcia w materiale dowodowym, pozostaje w sprzeczności z wcześniejszym twierdzeniem organu i jest arbitralne. Postępowanie wyjaśniające w aspekcie oceny dowodowej zostało przeprowadzone z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania; stanowi naruszenie przepisów proceduralnych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany dokonać rzetelnych ustaleń co do występowania w sprawie przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy w zakresie wszystkich okoliczności objętych tą przesłanką. Nadto Sąd stwierdza, że organ nie przeprowadził należytego postępowania wyjaśniającego w zakresie występowania w sprawie przesłanki wymienionej w art. 3 pkt 5 ustawy (całkowita nieściągalność zachodzi, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję) oraz przesłanki wymienionej w art. 3 pkt 6 ustawy (całkowita nieściągalność zachodzi, gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne). Organ wskazał bowiem, że takie urzędowe stwierdzenie braku majątku nie nastąpiło, a egzekucja znajduje się w toku; nie zostały w tym zakresie poczynione stanowcze i ostateczne ustalenia. Skarżący temu przeczył, ale nie przedstawił postanowienia komornika sądowego lub naczelnika urzędu skarbowego o umorzeniu egzekucji ze względu na jej bezskuteczność wynikającą z braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (przedstawił je dopiero na rozprawie). Jednakże z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że już w postępowaniu administracyjnym wnioskodawca powoływał się na twierdzenie poborcy skarbowego o braku majątku oraz na pismo Dyrektora ZUS stwierdzające brak majątku. Organ te twierdzenia zupełnie zignorował i nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tym względzie. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany dokonać jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, zaś strona winna przedłożyć dowody na tę okoliczność, którymi organ nie dysponuje z urzędu. Odnosząc się do postępowania dowodowego na okoliczność występowania w sprawie przesłanki umorzenia składek, określonej w art. 28 ust. 3a ustawy: Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, Sąd stwierdza, że i w tym zakresie organ nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego w sprawie materiału dowodowego. Postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wywodził, że wnioskodawca nie wykazał, iż spłata należności w dłuższym okresie czasu lub w ramach układu ratalnego, pozbawiłaby osoby wchodzące w skład jego gospodarstwa domowego możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (art. 3 § 1 pkt 1 rozporządzenia). Podkreślił też, że choroba wnioskodawcy nie spowodowała braku możliwości wykonywania działalności gospodarczej oraz uzyskiwania z tego tytułu dochodu (art. 3 § 1 pkt 3 rozporządzenia). Skarżący kwestionował te twierdzenia zarówno co do oceny jego stanu zdrowotnego i możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, jak i możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych – akcentując w tym zakresie brak jakichkolwiek dochodów i istniejącą rozdzielność majątkową. Okoliczność, że w sprawie nie występuje przesłanka wymieniona w art. 3 § 1 pkt 2 rozporządzenia jest bezsporna. Sąd stwierdza, że sytuacja zdrowotna strony została należycie wykazana dowodami, których organ nie kwestionował, ale je ocenił w sposób dowolny, a wręcz arbitralny. Strona udokumentowała swój stan zdrowotny (schorzenia kardiologiczne, neurologiczne, psychiatryczne, zwyrodnienie kręgosłupa) oraz niepełnosprawność. W aktach sprawy znajdują się orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 2007 r., 2009 r. i z 2012 r. Z tych orzeczeń wynika, że zaliczono stronę do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Ostatnie z orzeczeń wydano do 31 marca 2017 r. Z Wynika z niego, że nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 7 grudnia 2006 r. Wynika również, że stan zdrowia umożliwia pracę jedynie w warunkach pracy chronionej oraz że występuje konieczność czasowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Organ wywodząc (i nie motywując tego twierdzenia), że strona nie wykazała braku możliwości wykonywania działalności gospodarczej oraz uzyskiwania z tego tytułu dochodu, w sposób oczywisty i niedopuszczalny dowolnie ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie – czym naruszył wskazane przepisy proceduralne, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto Sąd stwierdza, że organ nie odniósł się do rozbieżności występującej w materiale dowodowym w zakresie personalnego ukształtowania gospodarstwa domowego strony, a w konsekwencji również sytuacji materialnej strony. Na etapie składania wniosku strona podała, że gospodarstwo domowe składa się z 3 osób i wykazała w ramach określenia wysokości i składników dochodu gospodarstwa domowego, wynagrodzenie (zasiłek chorobowy ) żony – wskazując na swój status bezrobotnego bez prawa do zasiłku i małoletniość syna. Na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie wnioskodawca twierdził, że dochody żony nie mogą być uwzględniane przy ocenie jego sytuacji finansowej ze względu na istniejącą od 1998 r. notarialną rozdzielność majątkową (co udokumentował). Te twierdzenia zostały też podtrzymane w skardze. Organ zignorował twierdzenia strony, co prawda odnotował w uzasadnieniu decyzji treść wniosku o ponowne rozpatrzenie, ale ją w zupełności pominął. Ograniczył się do – opartego na ustaleniach zawartych w decyzji z dnia 15 maja 2013 r. – twierdzenia, że strona nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuacje zdrowotną, spłata należności w dłuższym okresie czasu w ramach układu ratalnego, wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej gospodarstwa domowego. Organ pominął twierdzenia strony zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie ocenił wiarygodności oraz mocy dowodowej zgromadzonych dowodów. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546). I tak właśnie kwalifikowane naruszenie przepisów proceduralnych nastąpiło w tej sprawie. Dokonane przez organ ustalenie co do występowania w sprawie przesłanki ważnego interesu zobowiązanego, wymienionej w art. 28 ust. 3a ustawy, w zakresie określonym w art. 3 § 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, było w sposób oczywisty przedwczesne. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokona wyczerpującego rozpatrzenia dowodów zgromadzonych na tę okoliczność, a w przypadku nie uzyskania jednoznacznych ustaleń – uzupełni postępowanie dowodowe w stopniu niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy, pozwalającego na wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Podsumowując tę część wywodu Sąd stwierdza, że zarówno w zakresie ustalenia występowania w sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy, jak i przesłanki ważnego interesu zobowiązanego w zakresie wyznaczonym treścią art. 3 § 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, organ uchybił przepisom proceduralnym w stopniu wymagającym usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wykona sformułowane wyżej zalecenia Sądu. Jednocześnie Sąd, odnosząc się do zarzutu skargi, że organ pominął w postępowaniu część składek objętych wnioskiem o umorzenie wyjaśnia skarżącemu, że zgodnie z art. 30 ustawy do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się zasad umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określonych w art. 28 ustawy. Umorzenie takich składek jest niedopuszczalne prawnie. Z tego względu organ prawidłowo orzekł w decyzji z dnia 10 kwietnia 2013 r., co do składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek, umarzając postępowanie w tym zakresie. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.