I SA/Gl 140/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana (spr.), Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Teresa Randak, Protokolant Beata Kuziel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu otrzymanej dotacji w części wykorzystanej niezgodnie z umową o dotację oddala skargę Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 252 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 z późniejszymi zmianami, dalej u.f.p.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia [...] roku, nr [...], określającą przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy B. przez A w C. dotację, wykorzystaną niezgodnie z umową o dotację z dnia [...] roku, nr [...] w kwocie [...] złotych wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na mocy umowy z dnia [...] roku Gmina B. zleciła A (dalej A) realizację zadania publicznego z zakresu konserwacji rowów melioracyjnych znajdujących się na terenie Gminy B.. Burmistrz B. udzielił A na realizację ww. zadania dotację w kwocie [...] złotych. Termin wykonania zadania określono od dnia podpisania umowy do dnia [...] 2009 roku. W dniu 9 grudnia 2009 roku komisja składająca się z przedstawicieli A oraz Gminy B. sporządziła protokół odbioru robót, w którym potwierdziła prawidłowe wykonanie prac konserwacyjnych na odcinkach szczegółowo wymienionych w tym protokole. W dniu 11 marca 2010 roku pracownicy Urzędu Gminy B. skontrolowali wykonane roboty konserwacyjne i stwierdzili wiele nieprawidłowości, które szczegółowo opisali w notatce służbowej, do której dołączyli wykonane na miejscu kontroli zdjęcia. Pismami z dnia 22 marca oraz 20 kwietnia 2010 roku organ pierwszej instancji zwrócił się do A o zwrot niewykorzystanej części dotacji w kwocie [...] złotych. W dniu 7 maja 2010 roku A zwrócił żądaną kwotę wraz z odsetkami za zwłokę ([...] zł.) na konto Gminy B. W dniu 14 lutego 2011 roku organ pierwszej instancji otrzymał wyrok Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] roku, sygn. akt [...]. W wyroku tym Sąd stwierdził, że osoby (4) podpisujące protokół nr [...] z odbioru robót (konserwacja rowów melioracyjnych) wykonanych w miejscowości C., K. i Ł. potwierdziły nieprawdę co do faktu wykonania tych robót, czym doprowadzili do niekorzystnego rozporządzenia mienia w postaci wypłaty dotacji na poczet powyższych robót konserwujących w kwocie [...] złotych na szkodę Gminy B.. Po otrzymaniu powyższego wyroku organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu pozostałej kwoty dotacji udzielonej na podstawie umowy z dnia [...] roku. Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] roku organ pierwszej instancji orzekł w stosunku do A w C. zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z umową z dnia [...] roku, nr [...], w kwocie [...] złotych wraz z odsetkami za zwłokę. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik A wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, bądź też o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił : – obrazę przepisów postępowania – poprzez naruszenie art. 10 K.p.a., – obrazę art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych – poprzez błędne jego zastosowanie. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik podniósł, iż jego zdaniem, przesunięcie terminu wykonania robót melioracyjnych i wykorzystanie w tym celu całości przyznanej dotacji nie może stanowić wydatkowania jej niezgodnie z celem oraz skutkować jej zwrotem. Podkreślił także, iż zgodnie z art. 252 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Wskazał, że w protokole z odbioru robót konserwacyjnych (nr [...]) komisja jednoznacznie stwierdziła, że wszystkie prace – wymienione w umowie z dnia [...] roku – zostały wykonane, a ich jakość oceniono jako dobrą. W protokole tym nie stwierdzono, iż przyznana dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Wskazał także iż organ pierwszej instancji odmówił członkom Zarządu A zapoznania się z aktami niniejszej sprawy, jak również "sporządzenia jakichkolwiek notatek". Takim działaniem organ ten naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO w pierwszej kolejności przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz treść art. 60 pkt 1, art. 60 ust. 1 pkt 2 oraz art. 252 ustawy o finansach publicznych. Następnie wskazało, że ww. roboty melioracyjne wykonane zostały przed podpisaniem umowy o otrzymanie dotacji na ich wykonanie. Powyższe działanie było niezgodne z § 1 tej umowy, który przewidywał udzielenie dotacji na konserwacje rowów melioracyjnych znajdujących się na terenie Gminy B.. Oznacza to, że dotacja udzielona została na pokrycie kosztów przyszłych robót, a nie pokrycie wydatków poniesionych na wykonane już roboty. W tej sytuacji zgodnie z § 9 umowy – w razie wykorzystania dotacji niezgodnie z warunkami umowy, w szczególności poprzez wykorzystanie jej na inny cel, dotacja podlega zwrotowi w całości wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonych od dnia przekazania dotacji. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji uznał, ze orzeczona część dotacji została wykorzystana na inny cel, gdyż roboty rozliczone w protokole nr [...] były wykonane przed podpisaniem umowy o udzielenie dotacji, zatem otrzymana dotacja nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem na konserwacje rowów. Za chybiony uznał też organ odwoławczy zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Stwierdził w tym zakresie, iż akta sprawy znajdowały się w Urzędzie Gminy B. i strona w każdym czasie mogła się z nimi zapoznać. Podkreślił również, że wszystkie dokumenty (dowody) zebrane w sprawie były także w posiadaniu A, a strona nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, iż organ administracji uniemożliwił jej zapoznanie się z całością materiału dowodowego zebranego w sprawie, czy też wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik A wniósł uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., bądź też o jej uchylenie i "przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił : – obrazę przepisów postępowania – poprzez naruszenie art. 10 K.p.a., – obrazę art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik podniósł te same argumenty co w odwołaniu z dnia 14 lipca 2011 roku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2013 roku pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, iż część robót melioracyjnych została wykonana przed podpisaniem umowy z dnia [...] roku o dotację, a część dopiero w 2010 roku, a więc po terminie wykonania tych prac określonym w ww. umowie (tj. do 15 grudnia 2009 roku). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1259 z późniejszymi zmianami), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku, poz. 270) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji przez organy administracji należy w pierwszej kolejności wskazać, że przepisem materialnoprawnym na podstawie, którego nakazano zwrot dotacji jest art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późniejszymi zmianami; dalej u.f.p.), który w dacie orzekania przez organ pierwszoinstancyjny posiadał następujące brzmienie : "Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. 2. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. 3. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. 4. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. 5. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. 6. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości". Zgodnie z art. 60 pkt 1 ww. ustawy środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest fakt, iż pisemną umową z dnia [...] roku Gmina B. zleciła A (dalej A) realizację zadania publicznego z zakresu konserwacji rowów melioracyjnych znajdujących się na terenie Gminy B.. Burmistrz B. udzielił A na realizację ww. zadania dotację w kwocie [...] złotych. Termin wykonania zadania określono od dnia podpisania umowy do dnia 15 grudnia 2009 roku. W dniu 9 grudnia 2009 roku komisja składająca się z przedstawicieli A oraz Gminy B. sporządziła protokół odbioru robót, w którym potwierdziła prawidłowe wykonanie prac konserwacyjnych na odcinkach szczegółowo wymienionych w tym protokole. W dniu 11 marca 2010 roku pracownicy Urzędu Gminy B. skontrolowali wykonane roboty konserwacyjne i stwierdzili wiele nieprawidłowości, które szczegółowo opisali w notatce służbowej, do której dołączyli wykonane na miejscu kontroli zdjęcia. Na podstawie tych ustaleń strona skarżąca w dniu 7 maja 2010 roku dokonała dobrowolnego zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł. wraz z odsetkami za zwłokę ([...] zł.) na konto Gminy B.. Bezspornym jest również, iż wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 roku, (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w C. uznał winnymi popełnienia zarzucanych im czynów czterech oskarżonych m.inn. o to, że E.M. w okresie od [...] r. do 19 października 2009 r. w miejscowości B., działając w celu osiągnięcia korzyści majątkowej dla A z siedzibą w C. poprzez zawarcie umowy o dotację nr [...] z dnia [...] r. zataił fakt wykonania robót konserwujących urządzeń wodnych melioracji oraz pielęgnacji łąk i pastwisk w miejscowościach Ł. i K. czym wyzyskał błąd u reprezentującego Gminę B. Burmistrza B. co do faktu niewykonania tych robót, czym doprowadził do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w postaci wypłaty dotacji na poczet powyższych robót konserwujących w dniu 19 października 2009 roku w kwocie [...] złotych na szkodę Gminy B. i wymierzył im karę (...). Spór zatem w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy skarżący A w sposób właściwy, tj. zgodny z umową z dnia [...] roku, nr [...], wykorzystał dotację przyznaną na realizację zadania określonego jako "konserwacja rowów melioracyjnych znajdujących się na terenie Gminy B." (§ 1 umowy). Zdaniem Związku wszystkie ww. prace zostały wykonane, z tym że część robót melioracyjnych została wykonana przed podpisaniem ww. umowy, a część dopiero w 2010 roku, a więc po terminie wykonania tych prac określonym w tej umowie (tj. po 15 grudnia 2009 roku). Zatem, zdaniem pełnomocnika strona skarżąca wykorzystała całą przyznaną jej dotację na realizację zadania określonego w umowie i nie można jej zarzucić, że pobrała ją nienależnie lub w nadmierniej wysokości. Organy administracji wykazały natomiast, że strona skarżąca wykorzystała przyznaną jej dotację niezgodnie z warunkami zawartej umowy (roboty zostały wykonane przed podpisaniem umowy, a więc nie mogły być przedmiotem umowy o udzielenie dotacji). Zebrany w sprawie materiał dowodowy (w tym prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] roku, sygn. akt [...]) jednoznacznie wykazał, że część dotacji została wykorzystana na inny cel, gdyż roboty rozliczone w protokole nr [...] były wykonane przed podpisaniem w dniu [...] roku umowy o dotację, a zatem otrzymana przez skarżący A dotacja nie została wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem. W tej sytuacji zasadnie organ pierwszej instancji zastosował § 9 powołanej wyżej umowy, który stanowił, że w razie wykorzystania dotacji niezgodnie z warunkami umowy, w szczególności poprzez wykorzystanie jej na inny cel, dotacja podlega zwrotowi w całości wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonych od dnia przekazania dotacji. W tym miejscu należy podkreślić, że dotacje pochodzą ze środków publicznych a sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zatem zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany – zobowiązany do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację w terminie w niej określonym. Skoro w umowie z dnia [...] roku szczegółowo określono jakie roboty i w jakim terminie miały zostać wykonane (§ 1 i 3 umowy), to przeznaczenie otrzymanej dotacji na prace wykonane przed podpisaniem tej umowy stanowiło, zdaniem Sądu, wykorzystanie tej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 u.f.p.). W doktrynie pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko. Polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest z kolei "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1988, t. II, s. 1025; por. L. Lipiec, Komentarz do art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, LEX/el 2008). W świetle powyższych wywodów za całkowicie chybiony należy zatem uznać zarzut pełnomocnika, iż skoro w protokole z odbioru robót konserwacyjnych nr [...] (w którym, zgodnie z powołanym wyżej wyrokiem Sądu, poświadczono nieprawdę co do faktu wykonania robót) komisja jednoznacznie stwierdziła, że wszystkie prace – wymienione w umowie z dnia [...] roku – zostały wykonane, a ich jakość oceniono jako dobrą, to brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że przyznana dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Również za bezzasadne należy uznać twierdzenia pełnomocnika, iż pomimo, że zawarta została umowa o udzielenie dotacji na wykonanie konkretnych robót w ustalonym terminie, to wykonanie ich przed podpisaniem tej umowy lub po terminie w niej określonym "jest wykorzystaniem dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem". Jak wykazał to już wyżej Sąd wykorzystanie przyznanej dotacji na inny cel i w innym terminie niż ustalony w umowie jest wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i skutkuje jej zwrotem do budżetu państwa wraz z odsetkami (art. 252 pkt 1 u.f.p.). Reasumując wskazać więc należy, iż skarżący A słusznie został wezwany do zwrotu tej części dotacji. Tym samym organy podatkowe nie dopuściły się naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych które, nakazywały w takiej sytuacji wezwanie dotowanego do zwrotu niewłaściwie wykorzystanych środków. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ administracji art. 10 K.p.a. poprzez odmówienie stronie skarżącej "dostępu do akt sprawy", jak również "sporządzenia jakiejkolwiek notatki służbowej", wskazać należy, iż jest on bezzasadny. Zgodnie z treścią tego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu zostaje spełniona, gdy organ przez wydaniem decyzji poinformuje stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W rozpoznawanej sprawie organ powyższy obowiązek dopełnił, gdyż w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 30 maja 2011 roku poinformował skarżący A o treści art. 10 K.p.a. (k. 25 akt administracyjnych). Strona skarżąca oprócz gołosłownych twierdzeń w żaden sposób nie wykazała, iż faktycznie organ administracji uniemożliwił jej zapoznanie się z całością materiału dowodowego zebranego w sprawie, czy też wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, LEX nr 746442, wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2011 r., LEX nr 996668, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2010 r., II SA/Rz 928/10, LEX nr 754715). Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku, Nr 270), orzekł jak w sentencji wyroku.