I SA/Gl 1400/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Asesor WSA Monika Krywow (spr.), Protokolant specjalista Anna Florek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. (S.) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] ([...]), Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "ZUS") działając na podstawie: 1. art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 30, art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 300, dalej jako "u.s.u.s.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku M. S. (dalej jako "skarżący" lub "zobowiązany") o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne za miesiąc 04/2009 oraz na ubezpieczenia zdrowotne za okres 04/2009-05/2009 za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych; 2. art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmówił częściowo wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za miesiąc 04/2009 oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiąc 12/2008 za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W uzasadnieniu ZUS wskazał, że w dniu 11 czerwca 2019 r. zobowiązany złożył wniosek o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek. W związku ze złożonym wnioskiem ZUS ustalił, że na koncie zobowiązanego figurują miedzy innymi zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. Wskazując na treść art. 30 u.s.u.s. ZUS stwierdził, że w stosunku do wymienionych w tym przepisie należności, tj. składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek, nie jest możliwe podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, zarówno pozytywnego, jak i negatywnego. ZUS nie jest zatem uprawniony do badania przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Jednocześnie wskazując na treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ZUS wskazał, że w odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika przepis ten nie ma zastosowania. Zdaniem ZUS, oznacza to, że nie może on podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jednocześnie ZUS odwołał się do treści art. 61a 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję zobowiązany wniósł o jej uchylenie i umorzenie całości zadłużenia. Skarżący dołączył także dokumentację obrazującą jego stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że wskazane w decyzji przepisy nie przewidują w ogóle możliwości umorzenia innych należności, zatem badanie przesłanek byłoby bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja ZUS z dnia [...] r., którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i FGŚP za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy odnotować przyjdzie, że tożsama kwestia prawna była przedmiotem rozważań tutejszego Sądu w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. o sygn. akt I SA/Gl 763/16. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko przedstawione w ww. wyroku i w dalszych rozważaniach posłuży się argumentacją w nim zawartą. Wydając zaskarżoną decyzję ZUS odwołał się do treści art. 61a § 1 k.p.a. Wskazać zatem przyjdzie, że zgodnie z treścią art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Z art. 61 § 1 tej ustawy wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której przesłanki wymieniono enumeratywnie w ust. 3 pkt 1 - 6, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie do treści art. 28 ust. 3a ww. ustawy należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ww. ustawy określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 - dalej rozporządzenie). Należy przy tym zauważyć, że z treści art. 30 u.s.u.s. wynika, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29. Przepis ten zawiera zatem wyłączenie co do możliwości umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. W wyroku z dnia 22 maja 2014 r., sygn.. akt II GSK 461/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami w ogóle ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w tej części. Nie można więc rozpoznać w tym zakresie wniosku o umorzenie należności, który to wniosek wszczął postępowanie. Organ zobligowany był więc do odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Z powyższego wynika, że pomimo, iż Sąd zdecydował się na uchylenie całej decyzji, zasadnie ZUS odmówił wszczęcia postępowania, w części dotyczącej składek finansowanych przez osoby ubezpieczone, niebędące płatnikami tych składek na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 30 u.s.u.s. Jest to zatem rozstrzygnięcie formalne. Zakwestionować natomiast należało rozstrzygnięcie organu w zakresie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącej należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ZUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika, powołując się na art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 83b ust. 1 u.s.u.s. Zdaniem ZUS, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ma zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na własne ubezpieczenie płatnika składek. W związku z powyższym przepis ten nie ma zastosowania do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczenia w części finansowanej przez płatnika, co uniemożliwia orzekanie w tej sprawie na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Wymaga jednak podkreślenia, że umorzenie składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika jest dopuszczalne w przypadku całkowitej nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., co powoduje, że organ był zobowiązany do oceny wniosku pod względem spełnienia przesłanek wymienionych w ww. przepisach. Tymczasem w zaskarżonej decyzji ZUS nie dokonał oceny wniosku w tym zakresie. W związku z powyższym nie orzekł o całości sprawy dotyczącej należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika, czym naruszył art. 104 § 2 k.p.a. Artykuł 104 § 2 k.p.a. przewiduje wprawdzie możliwość wydania decyzji częściowej, a jest to dopuszczalne, gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma zatem charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy (tak wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1976/13, z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1769/11). Należy podkreślić, że wniosek uprawnionego podmiotu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skierowany do właściwego organu wszczyna postępowanie w jednej sprawie administracyjnej. Przedmiotem postępowania są wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, których umorzenia żąda strona. Bezprzedmiotowe jest postępowanie w stosunku do należności, które wygasły (wskutek przedawnienia) oraz w stosunku do należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania. Pozostałe należności stanowią przedmiot postępowania, co do którego należy orzec załatwiając sprawę co do istoty (umarzając należności albo odmawiając ich umorzenia). Jeżeli w sprawie występują roszczenia, co do których organ jest obowiązany orzec merytorycznie oraz roszczenia, co do których powinien orzec formalnie (odmawiając wszczęcia postępowania, bądź umarzając postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość), dopuszczalne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w sensie formalnym: decyzji orzekającej co do istoty sprawy i decyzji umarzającej postępowanie. W przypadku roszczeń podzielnych (takim roszczeniem jest każda składka za konkretny miesiąc) nie będzie naruszeniem prawa, jeżeli organ rozstrzygnie w stosunku do każdej ze składek w odrębnej decyzji. Natomiast niedopuszczalne jest orzekanie odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia, ale w odniesieniu do tych samych składek. Orzekając w stosunku do każdej z należności organ jest obowiązany rozpoznać żądanie wniosku w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia (art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s.). Rodzaj należności decyduje o tym, ile przesłanek należy zbadać w postępowaniu w sprawie ich umorzenia. W przypadku składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika należało zbadać, czy zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, a zatem należało rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Odmawiając zatem częściowego wszczęcia postępowania ZUS w sposób wadliwy zastosował przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie, a niedające podstaw do wydawania odrębnych orzeczeń co do poszczególnych przesłanek umorzenia tych samych należności składkowych. Odmówił bowiem wszczęcia postępowania, które posiadało przedmiot tego postępowania, a jedynie miało ograniczony zakres postępowania rozpoznawczego. Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien orzec mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku; w szczególności w zakresie granic sprawy administracyjnej i wyznaczonych przepisem art. 104 § 2 zasad jej załatwienia oraz kwalifikacji roszczeń w zakresie ich podzielności. Również zapewni skarżącemu czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwi mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł jak w sentencji wyroku.