I SA/Gl 1573/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Bożena Pindel, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. S. K. wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia (...) r. nr (...) utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia (...) r. nr (...) w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. 2. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: 2.1. Dyrektor Izby Celnej w O. w dniu (...) r. wystawił przeciwko skarżącemu tytuł egzekucyjny nr (...) obejmujący karę pieniężną i skierował do Dyrektora Izby Celnej w O. do egzekucji. 2.2. Dyrektor Izby Celnej w O. w dniu (...) r. skierował do egzekucji administracyjnej powyższy tytuł wykonawczy, a następnie dokonał w oparciu o niego zajęcia rachunków bankowych. Zawiadomienia w tym przedmiocie skarżący otrzymał w dniu 26 lutego 2014 r. wraz z odpisem tytułu wykonawczego. 2.3. Skarżący, pismem z dnia 4 marca 2014 r., wniósł zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, opierając je na przepisach art. 33 pkt 1, pkt 3 i pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze m., dalej: u.p.e.a.). 2.4. Postanowieniem z dnia (...) r. Dyrektor Izby Celnej w O., działając jako wierzyciel, uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione. 2.5. Wobec wniesienia przez skarżącego zażalenia Dyrektor Izby Celnej w O., po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia (...) r. utrzymał własne postanowienie w mocy. 2.6. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i zarejestrowane pod sygn. akt I SA/Op 534/14. 2.7. Dyrektor Izby Celnej w K., działając jako organ egzekucyjny, postanowieniem z dnia (...) r., po otrzymaniu powyższego stanowiska wierzyciela, oddalił zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne jako nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ egzekucyjny stwierdził, że skarżący wnosząc zarzuty wskazał na przedawnienie zobowiązania, określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią orzeczenia stanowiącego podstawę do wystawienia tytułu egzekucyjnego, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ oraz niespełnienie przez tytuł egzekucyjny wymogów wynikających z art. 27 u.p.e.a.. Wskazując na treść art. 27 § 1 pkt 9, art. 33 pkt 1-10 oraz 34 § 1 u.p.e.a. oraz cytując obszerne fragmenty postanowienia wierzyciela podzielił zaprezentowane w nim stanowisko i stwierdził, że zgłoszone zarzuty są nieuzasadnione. 2.8. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie organu egzekucyjnego zarzucając mu naruszenie art. 27 u.p.e.a. poprzez niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów, art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. z uwagi na wygaśnięcie egzekwowanego obowiązku z dniem 31 grudnia 2010 r. z uwagi na jego przedawnienie oraz art. 33 pkt 3 u.p.e.a. poprzez określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z jego treścią wynikającą z orzeczenia. Tym samym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu podniósł, że doszło do przedawnienia obowiązku wynikającego z orzeczenia wskazanego w tytule wykonawczym, a tym samym nie można było prowadzić w oparciu o nie postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżącego wierzyciel nieprawidłowo uznał, że przepisy ustawy o transporcie drogowym nie przewidują przedawnienia orzekania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, ani też nie zawierają odesłania do przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej jako "O.p."). Tym samym wierzyciel nie rozważył należycie zarzutów zgłoszonych przez skarżącego. Zaprezentowane stanowisko wierzyciela w tym względzie, zdaniem skarżącego, stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Uznanie bowiem, że brak jest terminu przedawnienia kar w transporcie drogowym pozwalałoby na kierowanie przeciwko obywatelom w dowolnym czasie aparatu państwowego i egzekwowanie danin publicznych. W ocenie skarżącego kary nakładane w oparciu o przepisu ustawy o transporcie drogowym powinny być objęte reżimem prawnym właściwym dla podatków ze względu na swój publicznoprawny charakter. 2.9. Organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie organu egzekucyjnego wskazał na przepis art. 34 § 1 u.p.e.a. i stwierdził, że będąc związany stanowiskiem wierzyciela nie jest uprawniony do merytorycznego badania przesłanek jakimi się kierował wierzyciel, stwierdzając niezasadność wniesionych zarzutów. Zdaniem organu odwoławczego rola organu egzekucyjnego sprowadza się do sprawdzenia stanowiska wierzyciela jedynie pod względem formalnym. Tym samym skoro wierzyciel stwierdził, że zobowiązanie nie uległo przedawnieniu to organ egzekucyjny nie miał prawnej możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, będąc nim związany. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że egzekucja była prowadzona przez organ do tego upoważniony. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego wystawienie tytułu stwierdził, ze zawiera on wszystkie dane konieczne do prowadzenia egzekucji. 3. W skardze zobowiązany domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego i umorzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 33 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 70 § 1 O.p. poprzez prowadzenie egzekucji pomimo przedawnienia; - art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) i art. 70 § 1 O.p. oraz przepisów ustawy o transporcie drogowym i orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie przedawnienia kar, poprzez błędną interpretację tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie; - art. 2 § 2 w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym – poprzez ich niezastosowanie, przejawiające się w doręczeniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, będącej zobowiązaniem publicznoprawnym, pomimo upływu trzech lat od zaistnienia zdarzenia będącego podstawą wszczęcia postępowania, co skutkuje przedawnieniem możliwości powstania takiego zobowiązania; - art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w sytuacji, w której zaistniały podstawy do przyjęcia tego rodzaju decyzji wobec przedawnienia możliwości powstania zobowiązania o charakterze publicznoprawnym. W uzasadnieniu skargi podano, że kary nakładane w oparciu o art. 92 ustawy o transporcie drogowym spełniają warunki określone w art. 2 § 2 O.p., albowiem mają charakter publicznoprawny, wskazany został organ uprawniony do ich nakładania bez wprowadzenia dla niego odrębnych uregulowań w zakresie poboru kar stanowiących dochód budżetu państwa. Ponadto mają charakter sankcji finansowej za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego i nie są zamieszczone w wyodrębnionym rozdziale ustawy zawierającym przepisy karne. Zdaniem skarżącego naruszenia wskazanych przepisów K.p.a. należy upatrywać w niezastosowaniu się do wyroków sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do problemu przedawnienia kar. Przyjęcie stanowiska, za którym opowiedział się organ, że kara pieniężna nałożona w transporcie drogowym nigdy nie może ulec przedawnieniu, stoi w sprzeczności z zasadą wynikającą z art. 2 Konstytucji. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (obecnie Trybunał Sprawiedliwości UE) wywiódł, że warunkiem stosowania przepisów O.p. przy stosowaniu instytucji przedawnienia dla kar pieniężnych przewidzianych w art. 92 ustawy o transporcie drogowym, nie jest istnienie w akcie normatywnym stosownego odesłania do jej przepisów. W art. 2 § 2 i § 4 O.p. sformułowano bowiem dwie jednoznaczne zasady dotyczące stosowania przepisów działu III. Tymczasem w ustawie o transporcie drogowym nie ma przepisów, które mogłyby być przepisami szczególnymi, wyłączającymi stosowanie O.p. Ostatecznie wskazał, że prawo nie może działać wstecz, a w 2005 r. nie było przepisu wyłączającego stosowanie O.p. 4. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, podkreślając tożsamość zarzutów przedstawionych przez podatnika, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Op 534/14, po rozpoznaniu skargi zobowiązanego na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia (...) r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela uchylił zaskarżone postanowienie, określił, że nie podlega ono wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania. 6. Od powyższego wyroku Dyrektor Izby Celnej w O. wniósł skargę kasacyjną a sprawa została zarejestrowana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt II GSK 1058/15. 7. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") do czasu prawomocnego zakończenia postępowania ze skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w O. w sprawie o sygn. akt II GSK 1058/15. 8. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1058/15, oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Izby Celnej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. 9. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 1279/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podjął zawieszone postępowanie (obecna sygnatura I SA/Gl 1573/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 10. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 11. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że jak wynika z treści art. 34 § 1 u.p.e.a., rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego musi być poprzedzone stanowiskiem wierzyciela wyrażonym w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.). Dopiero wówczas, gdy postanowienie wierzyciela stanie się ostateczne, organ egzekucyjny zyskuje uprawnienie do rozpatrzenia zarzutów. Stosownie zaś do art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny jest związany stanowiskiem wierzyciela, jeśli zarzuty zostały oparte na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 1-5 tej ustawy. Rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w sprawie zarzutów następuje także w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie zarówno zobowiązanemu, jak i wierzycielowi (art. 34 § 5 ustawy), co w doktrynie uzasadnia się tym, że rozstrzygnięcia uwzględniające zarzuty są "niekorzystne" dla wierzyciela i odwrotnie - nieuwzględnienie zarzutu zobowiązanego powinno mu otwierać drogę do dochodzenia jego praw przed sądem administracyjnym (Z. Leoński, /w:/ R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2005, s. 118). Należy przy tym wskazać, że postanowienie wyrażające stanowisko wierzyciela stosownie do art. 34 § 2 u.p.e.a. może być zaskarżone zażaleniem, zaś do dnia 15 sierpnia 2015 r. mogło być zaskarżone skargą do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Przytoczone wyżej regulacje prawne, zarówno co do postanowienia wierzyciela w sprawie zasadności zarzutów, jak i rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego w tej sprawie, umożliwiały końcowo poddanie sądowej kontroli na mocy art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a., obu rozstrzygnięć, albowiem w obydwu przypadkach przysługuje na nie zażalenie w toku postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie jest oczywistym, że wynik kontroli sądu administracyjnego postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela determinuje ocenę postanowienia organu egzekucyjnego wydane w oparciu o to stanowisko. 12. Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie koniecznym jest zatem uwzględnienie faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1058/15, oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Izby Celnej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Op 534/14 uchylające postanowienie Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia (...) r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko że kary pieniężne są należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych, i znajdują do nich zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy stanu prawnego obowiązującego w momencie wydawania decyzji przez organ tj. dnia 16 grudnia 2005 r. oraz zmian tego stanu w zakresie zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej m.in. w przedmiocie przedawnienia kar pieniężnych i wskazał, że należało brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, tj. faktu. że dopiero w 2010 r. wprowadzono do ustawy o transporcie drogowym przepis wyłączający możliwość stosowania przepisów O.p. Uprzedni stan prawny i brak regulacji prawnej wyłączającej zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych powodował zakwalifikowanie przez ustawodawcę instytucji kar pieniężnych jako dochodów budżetu państwa i tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni upoważniał Sąd I instancji do interpretacji dokonanej w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 stycznia 2015 r. Tym bardziej, że przepis art. 2 § 1 pkt 1 i § 2 Ordynacji podatkowej nakazywał stosowanie przepisów O.p., o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, w zakresie niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia upoważnione są inne, niż wymienione w § 1 pkt 1 ustawy, organy. Przepis art. 2 § 2 i § 4 O.p. sformułował bowiem jednoznaczne zasady zastosowania tej ustawy i przepisy działu III. W ustawie o transporcie drogowym, do czasu nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 29 października 2010 r., nie występowały tymczasem wyłączenia dotyczące przedmiotu rozpoznawanej sprawy, zaś przepisy przejściowe nie przewidywały zmian tych regulacji. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że wielokrotnie wskazywał na możliwość zastosowania do kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym przepisów O.p. oraz przyjmował, że kary te ulegają przedawnieniu (por. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2433/11, z dnia 12 września 2012, sygn. akt II GSK 1126/1, z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1020/10, z dnia 28 lutego 2007 r. , sygn. akt II GSK 223/06, z dnia 12 września 2012, z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1071/08, dostępne w bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zatem, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zastosować się do wskazówek Sądu I instancji (wyjaśnić i wskazać czy i w jakim zakresie dochodzona należność uległa bądź nie przedawnieniu i z jakich powodów zajęto takie stanowisko, które powinno znajdować oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia) oraz uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w oby wyrokach. 13. Konsekwencją uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. stanowiska wierzyciela, musi być zatem uchylenie postanowienia organu egzekucyjnego, uznającego zarzuty egzekucyjne za nieuzasadnione. Nie jest bowiem możliwe pozostawienie w obrocie prawnym postanowień opartych na postanowieniu uznanym za wadliwe w toku kontroli sądowoadministracyjnej. Ponownie rozpoznając zarzuty organ egzekucyjny uwzględni nowe stanowisko wierzyciela, wydane zgodnie z wytycznymi zawartymi w powołanym wyżej wyroku. 14. Mając powyższe na uwadze uchylono zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm. ), a na podstawie art. 200 tej ustawy orzeczono o zwrocie kosztów postępowania, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sadowego w kwocie 100 zł.