I SA/Gl 165/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska, , , po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2005 r. p o s t a n a w i a odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: organ odwoławczy albo Kolegium) uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] nr [...] określającą A S.A. w K. wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2005 r. w kwocie [...] zł i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W piśmie z dnia 4 stycznia 2016 r. Gmina L. (dalej także: Gmina), reprezentowana przez Burmistrza Miasta L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Gmina L. stwierdziła, że chociaż jest wierzycielem podatkowym i nie może być stroną postępowania podatkowego, to okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na jej prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Zaznaczyła, że jej interes prawny we wniesieniu skargi jest konsekwencją istnienia materialnoprawnego stosunku prawnopodatkowego. Nie bez znaczenia w ocenie Gminy jest również jej samodzielność oraz ochrona sądowa. Zdaniem Gminy okoliczność, że organ jednostki samorządu terytorialnego wydał w pierwszej instancji orzeczenie w postępowaniu administracyjnym nie jest wystarczającym kryterium, uzasadniającym zróżnicowanie tych jednostek w stosunku do innych podmiotów, w zakresie możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W skardze Gmina zawarła także zarzuty, odnoszące się do wydanej przez organ odwoławczy decyzji. Opowiadając na skargę, Kolegium wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Gminy L. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, z uwagi na brak legitymacji Gminy do jej wniesienia. Zgodnie z treścią art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: P.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi wskazuje przy tym art. 50 P.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 P.p.s.a.). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 P.p.s.a.). Zaznaczyć należy, że pojęcie interesu prawnego było wielokrotnie i wszechstronnie analizowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jak również w doktrynie. Do części ze stanowisk wypowiadanych w tej materii nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 (publ. ONSAiWSA z 2005 r. nr 4, poz. 62). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który uprawnia dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Podmiot ów może zatem wnieść skargę, jeżeli wykaże związek między tym chronionym przez prawo interesem a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny sformułował wniosek, że skargi nie może złożyć organ, który podjął rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, ponieważ takiego interesu nie posiada i tym samym z zasady nie może mieć legitymacji skargowej. Skarga taka podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ponieważ to, że organ nie jest uprawniony do wniesienia skargi, jest oczywiste i nie wymaga merytorycznych rozważań. Zauważyć jednocześnie należy, że utrwalone w orzecznictwie sądowym jest stanowisko, zgodnie z którym stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może być organ, który w rozpatrywanej przez sąd sprawie był powołany do wydania aktu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, publ. ONSA 1990/4/7; z dnia 22 lipca 1999 r., sygn. akt II SA 974/99, LEX nr 46296; z dnia 19 października 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2159/00, LEX nr 46440). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10, LEX nr 687039; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, niepubl.). Zaznacza się, że postępowanie sądowoadministracyjne różni się od postępowania administracyjnego jego kontradyktoryjnością, która polega na tym, że sąd administracyjny wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, a struktura tego postępowania ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty: skarżący - czyli podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszonego żądania udzielenia ochrony prawnej. Należy jednak podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GZ 302/11, LEX nr 1083429). Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1693/13, LEX nr 1773566). Akcentuje się również, że organ powołany do wydania decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i, co za tym idzie - nie ma prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu. Gdy ustalenie co do braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi jest rezultatem badania jego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a, sąd administracyjny powinien wydać wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Postanowienie odrzucające skargę jest jednak dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, co ma miejsce w sytuacji, gdy skarga została złożona przez organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2404/10, LEX nr 742354). Zaznaczyć jednocześnie należy, że dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony - uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej - uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Uprawnień takich nie przewidują przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy przepisy innych ustaw, o których mowa w art. 50 § 2 P.p.s.a. Podkreśla się również, że żaden przepis prawa nie przyznaje uprawnienia organowi pierwszej instancji do przekształcania się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2159/00, LEX nr 46440). W ocenie Sądu zwrócić należy także uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (publ. OTK-A 2009/9/139), który uznał za zgodny z art. 165 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej art. 33 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. Przechodząc na grunt rozpatrywanego przypadku zauważyć należy, że skarga do tut. Sądu wniesiona została przez Gminę, której organ wydał decyzję określającą wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości w pierwszej instancji. Taka skarga zaś, w świetle przytoczonych wyżej poglądów utrwalonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Wbrew stanowisku wyrażonemu w treści skargi Gmina nie posiada bowiem legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i przy zastosowaniu art. 58 § 3 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.